Ontheffing van mestverwerkingsplicht niet snel aangenomen

Op 7 maart 2016 heeft de hoogste bestuursrechter op het gebied van Mestwetgeving (het CBB) geoordeeld, dat terecht de aanvraag van enkele veehouders voor ontheffing van de mestverwerkingsplicht is afgewezen. De veehouders meenden dat er onvoldoende verwerkingscapaciteit in Nederland bestond en dat mestverwerking hierdoor alleen tegen extreem hoge prijzen beschikbaar was. Volgens het CBB dient in dit geval het algemeen belang van het milieu bij een verantwoorde afzet van dierlijke mest zwaarder te wegen dan het individuele belang van deze veehouders bij ontheffing.

Inleiding

Met ingang van 1 januari 2014 geldt in Nederland een algemene mestverwerkingsplicht voor alle veehouderijen die met hun vee fosfaat uit mest produceren. Uitgangspunt van dit stelsel is een algeheel productieverbod, waarop enkele rechtvaardigingsgronden zijn toegestaan, waarvan het (gedeeltelijk) verwerken van de geproduceerde mest de belangrijkste is.

Mestverwerking is aan de orde, wanneer een veehouder met zijn vee méér fosfaat produceert dan hij binnen de grenzen van de gebruiksnormen op zijn landbouwgrond kan uitrijden. In dat geval is sprake van een “bedrijfsoverschot” en is de veehouder verplicht een bepaald percentage van dit bedrijfsoverschot te laten verwerken. De percentages worden jaarlijks door de Staatssecretaris vastgesteld en zijn voor 2016 bepaald op 55% voor Regio Zuid, 35% voor Regio Oost en 10% voor Regio Overig.

Het doel van de mestverwerkingsplicht is een verantwoorde afzet van dierlijke mest, waardoor landbouwers niet alleen afhankelijk zijn van hun landbouwgronden en schade aan het milieu door stikstof en fosfaat uit de mest wordt beperkt.

De feiten

In deze zaak zijn een aantal veehouders, enkele jaren voor de invoering van de mestverwerkingsplicht in 2014, een initiatief gestart voor de bouw van een gezamenlijke mestverwerkingsinstallatie. Zij hebben hiertoe een nieuwe rechtspersoon opgericht. Hoewel de betrokken veehouders veel inspanningen hebben verricht en investeringen hebben gedaan, is de bouw van de installatie tot op heden niet gerealiseerd. De vertraging zou onder meer zijn te wijten aan druk van omwonenden en een gebrek aan medewerking van de verschillende overheden.

Omdat in de tussentijd per 1 januari 2014 een algemene mestverwerkingsplicht van kracht is geworden, hebben de veehouders de Staatssecretaris in 2014 verzocht een ontheffing te verlenen van de mestverwerkingsplicht (artikel 38 lid 2 Meststoffenwet). De Staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen en daarna ook het bezwaar tegen deze afwijzing ongegrond verklaard.

De veehouders zijn vervolgens in beroep gegaan tegen de ongegrondverklaring van hun bezwaar. In beroep dient het CBB te oordelen over de volgende vragen:

1. Ziet het verzoek van de veehouders tot ontheffing op kalenderjaren 2014 én 2015?
2. Hebben de veehouders voldoende procesbelang?
3. Heeft de Staatssecretaris het verzoek tot ontheffing in redelijkheid kunnen afwijzen?   

Oordeel College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB)

1. Ontheffing voor welke kalenderjaren?
Volgens de Meststoffenwet wordt steeds per kalenderjaar beoordeeld of veehouders hebben voldaan aan hun mestverwerkingsplicht. Omdat de veehouders in deze zaak, bij het verzoek in 2014 niet nader hebben gespecificeerd op welk kalenderjaar hun verzoek ziet, is de Staatssecretaris er volgens het CBB terecht vanuit gegaan dat het verzoek tot ontheffing alleen op kalenderjaar 2014 ziet. Van een ontheffing voor het jaar 2015 kan hierdoor geen sprake zijn.
2. Voldoende procesbelang?
Vaststaat dat de veehouders geen ontheffing voor kalenderjaar 2014 meer kunnen verkrijgen. Het CBB oordeelt dat de veehouders voldoende aannemelijk hebben gemaakt, dat zij door de afwijzing van de ontheffing voor het kalenderjaar 2014 schade hebben gelegen. Hiermee is een voldoende procesbelang gegeven en zal het CBB de zaak inhoudelijk beoordelen.   
3. Mocht ontheffing in redelijkheid worden afgewezen?
Volgens de veehouders was er in 2014 onvoldoende mestverwerkingscapaciteit in Nederland beschikbaar en heeft de Staatssecretaris deze capaciteit ook onvoldoende en deugdelijk onderzocht. Mestverwerking zou volgens de veehouders alleen tegen extreem hoge prijzen mogelijk zijn. De Staatssecretaris heeft volgens de veehouders bij de belangenafweging onvoldoende rekening gehouden met het feit dat zij met hun initiatief van een eigen mestverwerkingsinstallatie “koplopers” waren, zij veel geld hierin hebben geïnvesteerd en niet aan hen zou zijn te wijten dat de bouw nog niet van de grond is gekomen.  

De Staatssecretaris heeft in het bestreden besluit onder meer verwezen naar cijfers die zijn verstrekt door de Commissie Deskundigen Meststoffenwet. De veehouders hebben volgens de Staatssecretaris niet aannemelijk gemaakt, dat deze berekeningen van de verwerkingscapaciteit in 2014 onjuist zouden zijn. Bovendien hadden de veehouders in de visie van de Staatssecretaris hun mest ook via een Vervangende Mestverwerkingsovereenkomst (VVO) kunnen laten verwerken. Met een VVO kan een veehouder in feite zijn verwerkingsplicht afkopen, door met zijn contractspartij, bijvoorbeeld een akkerbouwer, af te spreken dat deze laatste extra mest bovenop zijn eigen verwerkingsplicht zal laten verwerken. Tot slot meent de Staatssecretaris dat terughoudend gebruik gemaakt dient te worden van het verlenen van een ontheffing.

Het CBB oordeelt in de eerste plaats dat de Staatssecretaris het standpunt dat in 2014 voldoende mestverwerkingscapaciteit beschikbaar was, niet voldoende heeft gemotiveerd. Ondanks dit motiveringsgebrek, is het CBB toch van oordeel dat de Staatssecretaris heeft kunnen stellen dat er in 2014 voldoende capaciteit voor mestverwerking beschikbaar was. De Staatssecretaris heeft voor dit standpunt namelijk verwezen naar openbare voor de veehouders beschikbare rapporten van het Bureau Mest Afzet en van het Planbureau voor de Leefomgeving en de Wageningen University and Research Centre.

Ook het betoog van de veehouders, dat mestverwerking in 2014 alleen tegen extreem hoge prijzen mogelijk was, gaat niet op. Doorgaans stijgen de prijzen voor mestverwerking alleen bij het einde van het kalenderjaar. De veehouders hebben dit niet bestreden, zodat aangenomen wordt dat zij hun mest eerder in het jaar tegen lagere prijzen konden verwerken.

Het CBB is van oordeel dat de Staatssecretaris in redelijkheid tot afwijzing van de ontheffing heeft kunnen komen. Onder verwijzing naar het doel van de mestverwerkingsplicht, overweegt het CBB dat het belang van de veehouders bij het verlenen van een ontheffing, gelegen in het feit dat zij naast de investeringen die zij hebben gedaan voor het realiseren van een gezamenlijke mestverwerking minder kosten hoeven te maken om het bedrijfsoverschot van mest een bestemming te geven, niet zodanig zwaarwegend is dat de Staatssecretaris niet tot afwijzing van de ontheffing had mogen komen. Ook het feit dat de veehouders al geruime tijd bezig zijn met het opzetten van een gezamenlijke mestverwerkingsinstallatie en hun initiatieven zijn gestuit op tegenstand van omwonenden en overheden, maakt deze belangenafweging niet anders. Volgens het CBB is een ontheffing op de mestverwerkingsplicht bedoeld voor een uitzonderlijke individuele situatie. Hiervan is in deze zaak volgens het CBB geen sprake.

Conclusie

Deze uitspraak maakt duidelijk dat een ontheffing op de mestverwerkingsplicht, hoe begrijpelijk op het eerste oog ook, niet snel wordt aangenomen. Het CBB stelt het doel van de mestverwerkingsplicht voorop en reserveert een ontheffing alleen voor uitzonderlijke individuele situaties. Enkel financieel nadeel van de veehouder is onvoldoende. Er dient meer aan de hand te zijn. Daarnaast kan een veehouder zich ook niet verschuilen achter tegenstand van omwonenden of overheden.

Lees hier de volledige uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.

Wilt u op de hoogte blijven van de ontwikkelingen op het gebied van fosfaat- en mestwetgeving of heeft u hierover vragen, neem dan contact op met één van onze specialisten.