Via een ontwerpbestemmingsplan een kruimelvergunning verlenen!

De Afdeling geeft duidelijkheid wanneer sprake is van een toekomstig hoofdgebouw in de zin van het Bor. Hierdoor kan met de kruimelgevallenregeling middels een reguliere procedure een vergunning worden verleend.

De kruimelgevallenregeling

Met de kruimelgevallenregeling die is opgenomen in Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Gebouwen kunnen relatief makkelijk worden vergroot of het gebruik kan worden gewijzigd. Het voordeel is dat de reguliere procedure van toepassing is, waarbij het college de vergunning verleent.

Wanneer hoofdgebouw?

Alleen als sprake is van een hoofdgebouw kan met de kruimelgevallenregeling relatief eenvoudig een uitbreiding van een hoofdgebouw of een bijbehorend bouwwerk worden vergund. Van een hoofdgebouw is sprake indien dit gebouw strekt ter verwezenlijking van de bestemming. Zonder hoofdgebouw is er geen bijbehorend bouwwerk.[1] Daarnaast moet een nieuw te bouwen bouwwerk zonder de toepassing van onderdeel 9 van het Bor (functiewijzing) mogelijk worden gemaakt. Daarover kunt u meer lezen in dit blog: Kruimelgevallenregeling – Schenkeveld Advocaten.

Hoofdgebouw volgens het ontwerpbestemmingsplan

In de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021 is de bestemming van het perceel Agrarisch en wordt een paardenhouderij uitgeoefend. Dit gebruik is niet overeenkomstig de bestemming. De vergunning voor de uitbreiding van het bedrijfsgebouw is geweigerd. Betoogd wordt dat deze vergunning via de kruimelgevallenregeling verleend had kunnen worden.

De Afdeling stelt vast, net als in de uitspraak uit 2018, dat de op het perceel aanwezige bouwwerken (een stal en een loods) niet noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de agrarische bestemming. De stal is dus geen hoofdgebouw. Zonder hoofdgebouw is geen sprake van een bijbehorend bouwwerk.

Vervolgens oordeelt de Afdeling dat gelet op de tekst van het Bor een “hoofdgebouw” ook een hoofdgebouw kan zijn als dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de toekomstige bestemming van een perceel.

Noodzakelijk voor verwezenlijking toekomstige bestemming

Het weigeringsbesluit is genomen na afloop van de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan. Het ontwerpbestemmingsplan is volgens de Afdeling bepalend voor de toekomstige bestemming. De Afdeling oordeelt dat de paardenhouderij past binnen de toekomstige bestemming van het ontwerpbestemmingsplan. Op het moment dat het weigeringsbesluit werd genomen, bestonden er naar het oordeel van de Afdeling dus concrete aanwijzingen voor de verwezenlijking van de toekomstige bestemming van het perceel.

De stal als hoofdgebouw

De stal wordt gebruikt voor het houden van paarden, en het perceel is in het ontwerpbestemmingsplan aangewezen als een productiegebonden paardenhouderij. Daarom is de stal het hoofdgebouw, aldus de Afdeling.

De bedrijfswoning is een bijbehorend bouwwerk

Het gebruik van de op het perceel aanwezige bedrijfswoning is in planologisch opzicht gerelateerd aan het gebruik van de stal. Door de bedrijfswoning kan permanent toezicht op de paarden worden gehouden en kunnen de paarden verzorgd worden. Dit betekent dat de bedrijfswoning naar het oordeel van de Afdeling functioneel is verbonden met het op het perceel aanwezige hoofdgebouw. De bedrijfswoning is een bijbehorend bouwwerk in de zin van het Bor. De uitbreiding van dat bijbehorende bouwwerk valt daarom onder de kruimelgevallenregeling uit Bijlage II bij het Bor.

Ten onrechte uitgebreide procedure

Het college heeft ten onrechte de uitgebreide procedure gevolgd doordat de kruimelgevallenregeling van toepassing is, had de reguliere procedure gevolgd moeten worden. Het college voerde nog aan dat de vergunning ook in dat geval niet verleend kan worden, omdat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Dat betoog houdt geen stand, omdat de paardenhouderij in het ontwerpbestemmingsplan positief is bestemd.

Het beroep is gegrond en het college moet een nieuw besluit nemen.

Duur procedure

De procedure heeft lang geduurd. Destijds is op 20 augustus 2015 een vergunning verleend voor de al gerealiseerde uitbreiding van de bedrijfswoning. De Afdeling heeft het beroep van de naast gelegen varkenshouderij tegen deze vergunning gegrond verklaard. Daarna is op 28 januari 2020 de vergunning door het college herroepen en alsnog geweigerd. De paardenhouderij was het daar niet mee eens en ging in beroep tegen deze weigering in de onderhavige procedure. Ruim 5 jaar nadat de paardenhouderij een vergunning voor de uitbreiding heeft verkregen, waarna die vergunning is herroepen, leidt dit tot een gegrond beroep van de Paardenhouderij. Het college moet nu gaan beslissen of de Paardenhouderij wederom een vergunning krijgt voor de uitbreiding van de bedrijfswoning.

UITGEBREIDE TOELICHTING

Onderstaand kunt u, als u geïnteresseerd bent in de uitspraak, een uitgebreide toelichting lezen.

Vergunning is verleend

Op het perceel wordt een paardenhouderij uitgeoefend. Op het perceel staat een bedrijfswoning, een stal en een loods. De bedrijfswoning is uitgebreid (met 5,5 m x 11,5 m) en naderhand is daarvoor een vergunning aangevraagd en verleend.

Beroep varkenshouderij gegrond

De nabij gelegen varkenshouderij maakt daartegen bezwaar en gaat in beroep en in hoger beroep. De Afdeling oordeelt dat de vergunning niet verleend kon worden omdat de uitbreiding van de bedrijfswoning in strijd is met geldende bestemmingsplan Buitengebied 2014.

Vergunning herroepen en alsnog geweigerd

Het college herroept de omgevingsvergunning, omdat zij niet bevoegd was om met de reguliere procedure een omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft vervolgens beoordeeld of met de uitgebreide voorbereidingsprocedure wel een vergunning kan worden verleend. Daarna heeft het college  de omgevingsvergunning voor de aanbouw geweigerd, omdat, kort gezegd, het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied 2014”, en het geen medewerking wil verlenen aan de afwijking van het bestemmingsplan. Het  uitbreiden van de bedrijfswoning is volgens het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening.

Beroep paardenhouderij tegen weigeren vergunning

De paardenhouderij stelt beroep in en stelt dat het college verleende omgevingsvergunning niet mocht intrekken, omdat er geen strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het college had bij het nemen van het besluit op bezwaar van 28 januari 2020 aan het planologische regime moeten toetsen zoals dat gold ten tijde van de aanvraag en het besluit op de aanvraag.

Welk recht toepassen?

Ten tijde van de aanvraag op 26 april 2015 en ten tijde van het besluit van 20 augustus 2015 was de bestemming van het perceel Agrarisch met de aanduiding “intensieve veehouderij”. Bij uitspraak van 9 maart 2016 heeft de Afdeling die aanduiding naar aanleiding van het beroep van de paardenhouderij vernietigd.[2] Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar van 28 januari 2020 was de bestemming van het perceel “Agrarisch” zonder aanduiding. Het bouwplan was in strijd met het ten tijde van het indienen van de aanvraag geldende bestemmingsplan. Een paardenhouderij is (in deze zaak) geen intensieve veehouderij . De uitzondering dat het college een voorheen geldend planologisch regime mag toepassen doet zich hier niet voor. Het plan was daarmee ook in strijd. Het toetsingskader dat moet worden gehanteerd, zoals dat bij het nemen van het besluit van 28 januari 2020 gold, is dat de bestemming van het perceel “Agrarisch” is zonder aanduiding.

Kruimelgevallenregeling uit Bor toepassen?

Door de paardenhouderij wordt gesteld dat het mogelijk is om met de kruimelgevallenregeling uit het Bor een omgevingsvergunning te verlenen. Het gaat om een beperkte uitbreiding van het hoofdgebouw, die niet hoger is dan 5 m en met een oppervlakte van minder dan 150 m2.

Volgens het college kan met de kruimelgevallenregeling geen vergunning worden verleend. De op het perceel aanwezige bouwwerken zijn niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van de agrarische bestemming op het perceel. Omdat een hoofdgebouw ontbreekt volgens het college,  kan er geen sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk. Gelet hierop heeft het college zich volgens de Afdeling in zoverre terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een gebouw dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende bestemming, volgens de definitie van “hoofdgebouw” in artikel 1, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor.

Hoofdgebouw volgens toekomstige bestemming hoofdgebouw indien noodzakelijk ter verwezenlijking toekomstige bestemming

Het college heeft volgens de Afdeling niet onderkend dat een gebouw volgens de definitie van “hoofdgebouw”, ook een hoofdgebouw kan zijn als dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de toekomstige bestemming van een perceel.

Het college heeft van 13 december 2019 tot en met 24 januari 2020 het ontwerpbestemmingsplan “Reparatieplan Buitengebied Hilvarenbeek 2019” ter inzage gelegd. De paardenhouderij is in overeenstemming met de in het ontwerpbestemmingsplan aan het perceel gegeven bestemming.

Volgens de Afdeling kan het ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan in dit geval bepalend worden geacht voor de toekomstige bestemming als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor. Het college heeft het besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning genomen op 28 januari 2020. Dit besluit is vier dagen na het einde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan is genomen. Op dat moment bestonden dus concrete aanwijzingen voor de verwezenlijking van de toekomstige bestemming van het perceel.

Stal is hoofdgebouw

Verder is volgens de Afdeling de stal die wordt gebruikt voor de huisvesting van de paarden het hoofdgebouw op het perceel. De stal is immers noodzakelijk voor de verwezenlijking van de toekomstige agrarische bestemming als productiegebonden paardenhouderij, omdat de stal gelet op de bestemming het belangrijkste gebouw is dat op het perceel aanwezig is.

Bedrijfswoning is bijbehorend bouwwerk

Het gebruik van de op het perceel aanwezige bedrijfswoning is in planologisch opzicht gerelateerd aan het gebruik van de stal, omdat de bedrijfswoning mogelijk maakt dat er permanent toezicht op de paarden kan worden gehouden en de paarden verzorgd kunnen worden. Dit betekent dat de bedrijfswoning functioneel is verbonden met het op het perceel aanwezige hoofdgebouw. Hierdoor is de bedrijfswoning een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor. Dit betekent dat de uitbreiding van de bedrijfswoning als uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk is aan te merken, zoals bedoeld in onderdeel 1 van artikel 4 van bijlage II van het Bor.

Gelet hierop heeft het college niet onderkend dat het bouwplan binnen de reikwijdte van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo valt, en dat het bevoegd was om met toepassing van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen, omdat aan de in dit artikelonderdeel genoemde hoogte- en oppervlakte-eisen wordt voldaan.

Het college heeft hiertegen ingebracht dat het niet bereid is medewerking te verlenen, omdat de uitbreiding volgens het college in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college stelt dat niet wordt voldaan aan de afstandseisen voor geur en de gebruiksmogelijkheden van de naastgelegen varkenshouderij worden beperkt.

De Afdeling vindt dat het college dit standpunt niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De uitbreiding van de bedrijfswoning is in overeenstemming met de regels van het ontwerpbestemmingsplan, zoals dit luidde ten tijde van het besluit van 28 januari 2020. De in het ontwerpbestemmingsplan voorziene toekomstige bestemming stond dus niet aan realisering van het bouwplan in de weg. Het college heeft dit niet in de motivering betrokken en kan zich dan ook niet in redelijkheid op het standpunt stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het besluit wordt gelet op deze ontoereikende motivering vernietigd.

Reguliere procedure van toepassing

Het bouwplan valt binnen de reikwijdte van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo. Dit betekent dat de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.9 van de Wabo op de aanvraag van toepassing is en niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Omdat het besluit van 7 april 2020 is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, komt ook dit besluit voor vernietiging in aanmerking. Het college moet binnen 12 weken na de uitspraak een nieuw besluit nemen.

Slot

Indien u meer wilt weten over de kruimelgevallenregeling of heeft u een vraag hierover? Neem dan contact met één van onze specialisten op.

[1] ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:963.
[2] ABrvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:216:641.