Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel toegelicht; een besluit met harde gevolgen onevenredig of juist niet?

De Grote Kamer van de Afdeling overweegt in de uitspraak van 2 februari 2022 expliciet dat een besluit met harde gevolgen niet perse een onevenredig besluit is. Omgekeerd kan echter een besluit met zachte gevolgen wel onevenredig zijn. Hoe werkt dit precies?

Toetsing evenredigheidsbeginsel

In vervolg op de conclusie van 7 juli 2021 die staatsraad Wattel en Widdershoven over het evenredigheidsbeginsel hebben genomen, laat de Grote kamer van de Afdeling weten op welke manier het evenredigheidsbeginsel bij het nemen van een besluit moet worden meegenomen. De Grote kamer bestaat uit vijf rechters (staatsraden). Naast de voorzitter en twee staatsraden van de Afdeling bestuursrechtspraak, maken de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en een senior raadsheer van de Centrale Raad van Beroep deel uit van de grote kamer.

Onderstaand zal ik toelichten op welke wijze de evenredigheid bij de toetsing moet worden meegenomen.

Besluit geschikt noodzakelijk en evenredig

De conclusie die de staatsraden hadden genomen zag op drie verschillende soorten situaties ten aanzien van besluiten.

1. het bestreden besluit ziet op een discretionaire bevoegdheid al dan niet ingevuld met beleidsregels,
2. het bestreden besluit heeft de grondslag in een algemeen verbindend voorschrift waarbij sprake is van een gebonden bevoegdheid
3. het bestreden besluit rust op een gebonden bevoegdheid uit een wet in formele zin.

In deze zaak gaat het alleen om de eerste situatie. De zaak ziet namelijk op een sluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet. De Afdeling overweegt dat er dus nog geen duidelijkheid wordt gegeven over de vraag op welke wijze de toetsing plaatsvindt indien  sprake is van een gebonden bevoegdheid. Ten overvloede overweegt de Afdeling dat daarmee niet gezegd is dat die toetsing bij dergelijke zaken niet kan plaatsvinden. We zullen daar ongetwijfeld nog uitspraken over tegemoet gaan zien.

Toetsing bij besluit met discretionaire bevoegdheid

De uitspraak gaat dus alleen over een besluit met zogenaamde discretionaire bevoegdheid. Het bestuursorgaan hoeft geen gebruik te maken van die bevoegdheid, maar kan dat doen.

Geschikt, noodzakelijk en evenredig

De bestuursrechter moet bij een besluit met discretionaire bevoegdheid toetsen of het besluit geschikt, noodzakelijk en evenredig is. Dit houdt in dat beoordeeld moet worden of het besluit geschikt is om het doel te bereiken, of het een noodzakelijke maatregel is waarbij niet met een minder ingrijpende maatregel had kunnen worden volstaan en of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.

Doel en middel

De Afdeling overweegt dat sprake dient te zijn van evenredige doel en middelverhouding. Deze bepaling heeft twee ijkpunten. Aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. De Afdeling overweegt expliciet dat een besluit met harde gevolgen niet per se een onevenredig besluit is. Omgekeerd kan echter een besluit met zachte gevolgen wel onevenredig zijn. Dat zou het geval kunnen zijn als de met het besluit te dienen doelen niet zwaar wegen.

Artikel 13b Opiumwet

In de zaak die de Afdeling beoordeelt wil de burgemeester een woning sluiten op grond van artikel 13b Opiumwet. Het gaat om twee zoons die vanuit de woning in drugs hadden gehandeld.

Doel en middel sluiting woning

Het sluiten van de woning is het middel waarmee de bekendheid van de woning als drugspand weg kan worden genomen én het gevaar voor mogelijke represailles weg kan worden genomen. Het betreft dus de bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. Deze herstelsanctie heeft naar het oordeel van de Afdeling betrekking op de woning als zodanig en de bekendheid van deze woning als drugspand in het drugscircuit en slechts in mindere mate op de bij de drugshandel betrokken personen.

Verweer hoofdbewoner

De vader, de hoofdbewoner van de woning stelt dat hij niet van de handel in drugs van de zoons op de hoogte was. Bovendien wordt naar voren gebracht dat als gevolg van de woningsluiting ook elders niet meer gehuurd zou kunnen worden vanwege plaatsing op de zwarte lijst van de woningcorporaties in combinatie met een ontbinding van de huurovereenkomst.

Drietrapsraket evenredigheid

De Afdeling past de drietrapsraket toe en beoordeelt of het besluit geschikt, noodzakelijk en evenredig is.

De Afdeling komt tot de conclusie dat niet met een minder zware maatregel dan woningsluiting had kunnen volstaan. Het besluit is dus geschikt om het doel te bereiken en het besluit is noodzakelijk om het doel te bereiken. De laatste vraag is echter of de maatregel in dit geval ook evenredig is.

Evenredigheid

De rechtbank had aangenomen dat sprake was van verminderde verwijtbaarheid omdat de woning al uit het circuit was gehaald vanwege de detentie van de zoons. De Afdeling overweegt echter dat, gelet op de ernst en de omvang van de overtreding, voldoende gemotiveerd is door de burgemeester dat er op zichzelf een noodzaak was om tot sluiting van de woning over te gaan.

Mate verwijtbaarheid

In het kader van de evenredigheid kan de mate van verwijtbaarheid een rol spelen.

Toezicht

De Afdeling overweegt -kort gezegd- dat het argument dat de hoofdbewoner in dit geval niet op de hoogte was niet opgaat. Als huurder en gezinshoofd mag van de hoofdbewoner verwacht worden dat hij ervan op de hoogte is van wat er zich in de woning afspeelt. Daarbij speelt in dit geval een rol dat er al sprake was van langdurige handel en dat er al eerder een doorzoeking in de woning heeft plaatsgevonden door de politie. Ook zijn er meldingen geweest van overlast. Gelet hierop had een woningsluiting mogen plaatsvinden.

Gevolgen sluiting ontbinding en zwarte lijst

De Afdeling overweegt echter wel dat ten tijde van het nemen van het besluit het risico op een ontbinding van de huurovereenkomst vanwege de woningsluiting reëel was. De burgemeester heeft dit aspect niet in het primaire besluit, maar ook niet in de beslissing op bezwaar meegenomen. De burgemeester wordt in de gelegenheid gesteld om dit aspect ook mee te nemen in een nieuw te nemen beslissing op bezwaar. De rechtbank heeft vanwege dit aspect het primaire besluit onterecht herroepen en zelf in de zaak voorzien. De burgemeester zal in het nieuw te nemen besluit moeten opnemen wat een sluiting betekent voor de woonbelangen van de hoofdbewoner en zijn deels minderjarige kinderen bij een mogelijke ontbinding van de huurovereenkomst en het plaatsen op de zwarte lijst van de woningcorporatie.

Conclusie

De Afdeling laat in deze uitspraak mooi zien op welke wijze bij een sluiting aan een woning aan artikel 13b van de Opiumwet getoetst moet worden. Bij alle besluiten waarbij sprake is van discretionaire bevoegdheid dient het bestuursorgaan de drietrapsraket toe te passen en te beoordelen of het besluit geschikt, noodzakelijk en evenredig is.

Bij een sluiting van de woning is het daarbij in bijzonder van belang om te beoordelen of de sluiting tot gevolg heeft dat de huurovereenkomst wordt ontbonden en de hoofdbewoners(s) op een zwarte lijst komen te staan. In het WODC-rapport waar in mijn blog Wet Damocles WODC rapport artikel 13b Opiumwet  eerder over is geschreven wordt hier ook bij stil gestaan.

Mocht u vragen hebben over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel dan kunt u dat aan één van onze specialisten overheidsrecht vrijblijvend vragen.