Home » Blogs » Stikstof: ‘Wat wel kan’

Stikstof: ‘Wat wel kan’

Name: Schenkeveld Advocaten
Address: NL

Blog

20 maart

2023

Geschreven door

Ilse van der Poel

Verwachte leestijd

13 minuten

Meer Blogs van Ilse

In het debat voorafgaand aan de recente verkiezingen, wees Caroline Van der Plas in antwoord op de vraag welke oplossingen voor stikstof de BBB ziet, naar het rapport van Remkes, ‘Wat wel kan’. Welke oplossingen voor stikstof staan in dat rapport? U leest het in dit artikel.

Onderstaand worden eerst de oplossingen en de zonering in rode, oranje, gele en groene gebieden besproken zoals die in het rapport “Wat wel kan, een aanzet voor perspectief en oplossingen” staan vermeld. Daarna wordt de achtergrond besproken van het stikstofvraagstuk.

Erfenis stikstofbeleid

Het huidige kabinet heeft volgens het rapport te maken met een erfenis van een jarenlang niet werkend stikstofbeleid. Het is volgens het rapport niet meer mogelijk om maatregelen vooruit te schuiven. De kaart die destijds voor Nederland is gemaakt, is echter veel te absoluut overgekomen. Velen ervaren zwalkend beleid en tekort aan empathie.

Wat kan wel: een andere aanpak van het stikstofbeleid in 25 aanbevelingen

In hoofdstuk 4 van het rapport staat opgenomen dat een andere aanpak voor stikstof nodig is. Het stikstofvraagstuk staat daarbij niet op zichzelf, maar moet onderdeel uitmaken van een brede transitie van de landbouw en het landelijk gebied. Er staan 25 aanbevelingen opgenomen voor verscherping, versnelling en verbreding. Onderstaand geef ik die aanbevelingen samengevat weer.

De overheid moet niet alleen met een juridische en ecologische bril kijken, maar ook met een agrarische, maatschappelijke en economische bril.
Er moet bij de aanpak oog zijn voor de menselijke maat. Abstracte doelen moeten concreet vertaald worden naar wat dat betekent voor de betrokken persoon op het erf. Het gesprek hierover moet op het erf plaatsvinden. Systeem(belemmeringen) moeten zo nodig worden weggenomen door bijvoorbeeld het wijzigen van de bestemming waardoor een activiteit wel is toegestaan.
Open en reëel overlegklimaat met betere inhoudelijke antwoorden van het Rijk.
De agrarische sector wint aan kracht door met meer dan één mond te spreken. Meer gematigde opvattingen worden overschaduwd door meer heftige opvattingen. Sommigen die een middenpositie innemen worden geïntimideerd.
De denklijn uit het rapport moet worden vastgelegd in een landbouwakkoord.
Er is een werkende kortetermijnaanpak nodig waarbij de minst kwade route is om 500 tot 600 piekbelasters gericht en versneld te beëindigen. Dit betreft ongeveer 1% van de agrarische bedrijven.
Alle sectoren moeten bijdragen aan de stikstofaanpak (ook industrie, mobiliteit en bouw)
Vooralsnog vasthouden aan 2030 en aan de gestelde doelstellingen. Er kan worden afgeweken indien op de ijkmomenten de doelstellingen binnen bereik liggen en er dwingende inhoudelijke (en dus geen politieke) redenen zijn om meer tijd te nemen. Er wordt aanbevolen om 2025 en 2028 als ijkmomenten nemen.
Kaart van tafel en regionale kaarten maken die minder gedetailleerd zijn.
‘Staat van de natuur’ centraal in de wet en KDW uit de wet indien er een andere juridische houdbare systematiek is waarin de ‘Staat van de natuur’ centraal staat.
Ontwikkel een stoffenbalans zodat een agrarische ondernemer kan sturen op waar de emissies neerslaan. Als de systematiek op orde is kan een afrekenbare stoffenbalans worden gebruikt als handhaafbaar sturingsinstrument.
De stikstofbank met prioriteit door ontwikkelen. Uit de stilstofbank blijkt welke ruimte uit welke bron afkomstig en waar die ruimte voor gebruikt kan worden.
Effectieve buitenlandaanpak aangezien 35% van de stikstofdepositie uit het buitenland komt waarbij Nederland overigens zelf netto een exporteur is van stikstof.
Nationaal innovatieprogramma instellen onder andere op het gebied van voer- en stalsystemen, maar ook op het gebied van management en bedrijfsvoering met als eerste stap een rondetafelgesprek. Innovaties kunnen volgens het rapport echter geen excuus zijn om alles bij het oude te laten.
Kabinet moet komen met een echte visie op landbouw: hoogproductieve landbouw is niet meer mogelijk zonder dat deze a) plaatsvindt op een plek waar dit conform eisen van bodem, water en klimaat kan, b) er weinig schadelijke emissies zijn en c) het diervriendelijk en veilig is.
Nieuwe vormen van landbouw waar onder andere de eiwittransitie kansen voor biedt.
Perspectief bieden waarbij het kabinet integrale besluiten neemt en integraal stuurt op natuurherstel, water, bodem en klimaat. Nu is er momentum, omdat er nog slimme keuzen met ruimte en grond mogelijk zijn.
Keuze maken qua ruimtelijke ordening en toewerken naar zonering met vier gebieden.
Rode gebieden voor hoogproductieve landbouw;
Oranje gebieden met kwetsbare natuur waar alleen natuurinclusieve landbouw mogelijk is; en
Groene en gele gebieden rond Natura 2000-gebieden waar alleen heel beperkt biologische landbouw mogelijk is in combinatie met natuurbeheer waar biosysteemvergoedingen tegenover staan.
Reële en harde verdienmodellen voor de agrarische sector met overheidscoördinatie. In de rode gebieden produceren voor export met slimme Europese samenwerking. In de oranje gebieden zorgen voor extensivering waarbij Nederlandse supermarkten en food services worden gestimuleerd om uit deze gebieden zoveel mogelijk af te nemen. In de oranje, maar ook in groene en gele gebieden betalen voor natuurbeheer.
Onderliggende sentimenten benoemen: verschillen Randstad en landelijk gebied onderzoeken om sentimenten beter te begrijpen.
Duidelijke kaders voor provincies en ruimte om gebiedsprocessen goed vorm te geven.
Grondbank en transitiefonds instellen binnen de kaders van staatsteun.
Stabiliteit van de kaders, wat kan er langjarig wel en uitzicht op een concreet verdienmodel en rechtszekerheid waarborgen.
Goed functionerend landelijk procesteam. Provincies en hun gebiedsteams moeten snel weten welke voorwaarden er gelden en welk maatwerk mogelijk is.
Samenhang in verdeling verantwoordelijkheden en tijdlijn door instellen Ministeriële Onderraad onder voorzitterschap van de minister-president. Aandachtspunt is de synchroniteit van de tijdpaden en de aanwezigheid van een structuur waarmee gebiedsoverstijgende keuzes gemaakt kunnen worden.

Passende zonering met groene, rode, oranje en gele gebieden

Er dient een passende zonering te komen. Wat wordt daaronder volgens het rapport verstaan? Ik citeer:

‘Groene gebieden: Dit zijn de Natura 2000-gebieden waarin alleen zeer kleinschalige biologische landbouw mogelijk is, zonder uitstoot van schadelijke gassen. Deze landbouw moet direct bijdragen aan natuurbeheer en -herstel.’

‘Rode gebieden: Dit zijn de gebieden waar natuur, water en bodem veel ruimte laten voor hoogproductieve landbouw (binnen de kaders van minimaal benodigde extensivering) én waar de grond ervoor geschikt is. Qua akkerbouw valt dit vooral samen met de bodem- en waterkwaliteit. Voor de veeteelt valt dit vooral samen met de afwezigheid van nabijgelegen natuurgebied. De rode gebieden grenzen niet aan groene gebieden en er zijn ‘tussenstroken’ zonder uitstoot.’

‘Oranje gebieden: Dit zijn de gebieden met kwetsbare natuur. Daar is ruimte voor extensieve en natuurinclusieve landbouw, met zeer beperkte emissies, in de mate waarin het gebied het aankan.’

‘Gele gebieden: Dit zijn de overgangsgebieden rond Natura 2000-gebieden. Deze gebieden kunnen worden benut voor woningbouw, waterberging, energiewinning en CO2-opslag. Daar is alleen kleinschalige landbouw mogelijk, zonder schadelijke uitstoot.

Wat betekent deze zonering in rode, oranje, groene en gele gebieden voor de landbouw?

Volgens het rapport zal in de rode gebieden ‘normaal’ worden ingezet op het ondernemerschap van de agrarische ondernemers. Deze ondernemers werken voor een groot deel ook voor de export. De bedoeling is dat zij hightech werken met een bedrijfsvoering die voldoet aan de eisen van klimaat en diervriendelijkheid. Volgens het rapport zijn er door clustering kostenvoordelen te verwachten. Daarnaast zijn volgens het rapport om succesvol te kunnen zijn op de wereldmarkt afspraken met andere Europese landen waaronder Frankrijk en Duitsland cruciaal.

De oranje gebieden bevatten volgens het rapport de sleutel voor de actuele natuuropgaven. Hier is alleen plaats voor natuurinclusieve bedrijven. In de praktijk zal dat volgens het rapport neerkomen op extensivering en op omschakeling. Er moet meer grond voor een goede prijs komen en de boeren in deze gebieden moeten beloond worden voor natuurbeheer. Ook zou het volgens het rapport goed zijn dat de oranje gebieden vooral produceren voor de Nederlandse markt. Dat betekent volgens het rapport dat de overheid moet proberen om zowel in supermarkten als in de food services (restaurants en andere diensten) zoveel mogelijk productie van juist dit soort ondernemingen afgezet te krijgen. Dit is volgens het rapport de sleutel tot langjarig perspectief. Ook kan er volgens het rapport aanleiding zijn om de lasten van deze bedrijven naar beneden te brengen, bijvoorbeeld op het gebied van waterschapsbelasting. Daarnaast moeten deze ondernemers volgens het rapport ook inzetten op efficiency, om de kosten naar beneden te krijgen. Op deze manier moet het volgens het rapport goed mogelijk zijn om ook in de oranje gebieden, met minder bedrijven, een duurzaam verdienmodel te laten ontstaan.

Ten derde zijn er de groene en gele gebieden. In deze gebieden krijgt natuurontplooiing volgens het rapport volop de kans en is er alleen en heel beperkt ruimte voor biologische landbouw. Er moet volgens het rapport goed en langjarig wordt betaald voor natuurbeheer en biosysteemvergoedingen. De markt kan volgens het rapport nog verder vergroot worden door bijvoorbeeld marktcorrecties, subsidieregelingen, het uitbouwen van biologische keurmerken en het verplichten van een aandeel biologisch in de verwerking.

Transitie landbouw

Het rapport gaat ook in op de transitie voor de verschillende vormen van landbouw. Onderscheiden wordt Tuinbouw en Sierteelt, Akkerbouw, Intensieve veeteelt en Veeteelt.

Achtergrond

In het rapport staat ook omschreven wat de achtergrond is van de oplossingen en wordt ingegaan op de vraag of er wel een stikstofvraagstuk is. Onderstaand staat deze achtergrond uit het rapport samengevat weergegeven.

Waarom is sprake van een stikstofvraagstuk?

In Europa geldt de Habitatrichtlijn sinds 1992. Nederland is gebonden aan die Habitatrichtlijn en heeft op grond van deze richtlijn 162 Natura 2000-gebieden aangewezen die beschermd moeten worden. Het woord “stikstof” wordt zowel gebruikt om ammoniak (voornamelijk uit de landbouw) of stikstofoxiden (voornamelijk afkomstig van de industrie en (vlieg)verkeer) aan te duiden. Op dit moment is er in circa 90 van de 162 Natura-2000-gebieden te veel neerslag/depositie door stikstof.

Waar bestaat de bescherming uit voor Natura 2000-gebieden?

De beschermde Natura 2000-gebieden moeten in een gunstige staat van instandhouding blijven. Per gebied is vastgelegd welke instandhoudingsdoelstellingen er zijn.
De kwaliteit van de beschermde natuur mag niet achteruit gaan.[1]
Plannen en projecten die een effect kunnen hebben op de natuur krijgen alleen een vergunning als er geen negatief effect is op de natuur (NB: salderen of de ADC-toets kan onder omstandigheden worden gebruikt. Zie hiervoor Vergunning Wet natuurbescherming – Schenkeveld Advocaten)

Een vergunning voor een plan of een project met stikstofneerslag (depositie) kan alleen worden verleend als kan worden aangetoond dat de extra neerslag geen enkel negatief effect heeft op de te beschermen natuur.

De rechtbank dan wel de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, toetst of een vergunning terecht is verleend. De rechter toetst hierbij ook aan de Europese Habitatrichtlijn.

Is stikstof een probleem?

In het rapport staat opgenomen dat sommige planten heel goed groeien door stikstof, zoals bramen en distels. De biodiversiteit kan daardoor echter achteruit gaan in het Natura 2000-gebied. Hoe hoger de overschrijding, hoe groter de kans op achteruitgang van de natuur.

Wat is KDW?

KDW is de kritische depositiewaarde die wordt gebruikt om te beoordelen welke depositie/neerslag van stikstof in een bepaald Natura-2000 gebied toelaatbaar is. De KDW is per soort vastgesteld. Komt de depositie in een stikstofgevoelig gebied boven deze norm, dan bestaat het risico dat de natuur door stikstofdepositie achteruitgaat.

Van belang is, volgens het rapport, dat ook als de KDW niet wordt overschreden de natuur kan verslechteren. Dit kan door bijvoorbeeld door de waterstand of het betreden van het natuurgebied.

Waar de KDW (beperkt) wordt overschreden, kan de natuur volgens het rapport ook vooruit gaan doordat er natuurmaatregelen zijn genomen. Ook bij een overschrijding van de KDW zou volgens het rapport in theorie een vergunning verleend kunnen worden, als met een ecologische onderbouwing kan worden aangetoond dat een plan of een project met zekerheid niet leidt tot aantasting van de beschermde natuur.

PAS-aanpak

De PAS-aanpak die in 2019 is gesneuveld, heeft volgens het rapport niet goed gewerkt. Dit omdat het afgelopen decennium geen reductie van stikstof meer zichtbaar is geweest. Doordat er sprake was een bouwvrijstelling, kon er echter nog wel gebouwd worden (NB: na het verschijnen van het rapport heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat die vrijstelling niet is toegestaan).

Lees hierover ook: Bouwvrijstelling stikstof van tafel, maar geen algehele bouwstop – Raad van State

Vertrouwen

Tot slot wordt in het rapport benadrukt dat de noodzaak van de blijvend dalende lijn van uitstoot, noodzakelijk is. Een gerealiseerde kortetermijnaanpak geeft volgens het rapport ruimte voor betere processen, maar daarnaast moeten er werkende maatregelen op de middellange termijn komen. Volgens het rapport moeten de maatregelen zoals in hoofdstuk 4 beschreven (en die bovenstaand staan samengevat) stevig uitgewerkt en ingezet worden.