Referentiesituatie en natuurvergunningen: Wat betekent dit voor ondernemers?

Inleiding

De Raad van State heeft op 24 september 2025 een uitspraak gedaan over de natuurvergunning van SABIC Innovative Plastics BV (hierna: “SABIC”) in Bergen op Zoom. Deze uitspraak zet niet alleen de vergunning van SABIC op scherp, maar heeft ook verstrekkende gevolgen voor ondernemingen die opereren nabij Natura 2000-gebieden. Wat is er precies beslist, en wat betekent dit voor bedrijven die willen uitbreiden of verduurzamen? En welke gevolgen heeft de uitspraak over museum Voorlinden die ook op 24 september jl. is gedaan en waar de natuurvergunning ook geen stand hield?

De zaak in het kort

SABIC, een groot petrochemisch bedrijf, vroeg een natuurvergunning aan voor de bouw van een houtgestookte biomassa-installatie (hierna: ”bmi”) en een heet olie-fornuis. Deze installaties moesten de bestaande installatie vervangen. Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant verleende de vergunning, maar milieuorganisaties BMF en MOB maakten bezwaar. Zij vonden dat de gevolgen voor de natuur onvoldoende waren onderzocht en dat de vergunning niet op de juiste gronden was verleend. In de zaak van museum Voorlinden ging het om een natuurvergunning voor een parkeerterrein.

Belangrijkste punten uit de uitspraak

1. Wat is één project?

De eerste vraag was of sprake is van één project. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Raad van State) oordeelt, in tegenstelling tot de rechtbank,  dat de bmi en het hete olie-fornuis als één onderdeel van het project SABIC moeten worden gezien. De installaties zijn fysiek en functioneel verbonden met de rest van het bedrijf en zijn samen noodzakelijk voor de productie en dienen ter vervanging van de huidige installatie. Ook is geen sprake van een ruimtelijke scheiding. Het feit dat een deel van de stoom aan derden wordt geleverd, doet daar niet aan af. Het merendeel van de stoom wordt gebruikt voor de eigen installatie.

Op 24 september heeft de Raad van State ook nog in een andere zaak, over museum Voorlinden, bepaald dat in de passende beoordeling niet alleen de wijziging van het project moet beoordelen, maar het gehele project.

Lees hier de hele uitspraak.

2. Koers voor intern salderen

Een van de grootste veranderingen is de manier waarop intern salderen wordt beoordeeld. Voor de uitspraken van 18 december 2024 konden bedrijven de gevolgen van een nieuw project vergelijken met een bestaande vergunde situatie (de referentiesituatie). Zie hiervoor ook mijn interview met omroep Flevoland. Uit dit arrest volgt wel dat het niet in strijd is om een referentiesituatie te ontlenen aan een natuurvergunning waaraan geen toereikende passende beoordeling aan ten grondslag ligt.

De Afdeling volgt het betoog van de milieuorganisaties BMF en MOB, dat het in strijd is met het Unierecht of het beginsel van Unietrouw om een referentiesituatie te ontlenen aan een ontoereikend passende beoordeelde natuurtoestemming, niet. De rechtbank is terecht ook tot dit oordeel gekomen. Kortom: In de voortoets mag alléén naar het nieuwe project zelf worden gekeken. Intern salderen mag alleen nog als mitigerende maatregel in de passende beoordeling. Dit betekent dat bedrijven niet langer automatisch kunnen uitgaan van hun bestaande emissieruimte. Gelet hierop is in de natuurvergunning van 18 mei 2022 ten onrechte de referentiesituatie betrokken bij de vraag of significante gevolgen op voorhand op basis van objectieve gegevens zijn uitgesloten.

In de zaak van museum Voorlinden heeft Raad van State bepaald dat als de referentiesituatie in de passende beoordeling wordt betrokken, beoordeeld moet worden of voldaan wordt aan het additionaliteitsvereiste. In dat geval was dat ten onrechte niet gebeurd.

3. Wat is de referentiesituatie?

Zoals in de 18 december-uitspraak staat opgenomen, wordt de referentiesituatie ontleend aan de natuurvergunning voor het toegestane project op de locatie waar de beoogde activiteit is voorzien. De referentiesituatie wordt bij het ontbreken van een natuurvergunning ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Dat is het moment waarop artikel 6 van de Hrl van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied. Wanneer na de referentiesituatie een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, dan wordt de referentiesituatie ontleend aan die latere toestemming. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.

In dit geval betekent dat de natuurvergunning uit 2016 een onherroepelijke vergunning is die mag worden ingezet als referentiesituatie, tenzij deze is vervallen of geëxpireerd. Van dat laatste is niet gebleken.

Wel wordt gekeken naar de inhoud van de vergunning zelf. De maximale emissies die zijn genoemd in het besluit tot verlening van de natuurvergunning uit 2016, bepalen de omvang van de maximale emissie van het project. Het is dus van belang om te beoordelen wat er exact in de milieuvergunning staat opgenomen. Ook geldt dat de natuurvergunning niet de maximale depositie kan begrenzen aangezien dit niet mogelijk is in een natuurvergunning.

3. Strengere eisen aan milieumaatregelen

SABIC en het college gingen ervan uit dat er alleen schone biomassa zou worden gebruikt, waardoor de uitstoot van schadelijke stoffen beperkt zou blijven. De \Afdeling stelt echter vast dat dit niet goed is vastgelegd in de vergunning. Het gebruik van schone biomassa moet expliciet worden geborgd, of de berekeningen moeten worden aangepast. Dit dwingt bedrijven om hun milieumaatregelen concreet en controleerbaar vast te leggen.

4. Overgangsfase niet goed geregeld

De overgang van de oude naar de nieuwe installaties is niet goed geregeld in de vergunning. Zodra de nieuwe installaties zijn gerealiseerd, vervalt de oude vergunning en mag de Cogen2-installatie niet meer worden gebruikt. Dit betekent dat de beoogde testfase en het tijdelijk gelijktijdig gebruik van beide installaties niet is toegestaan.

Gevolgen voor SABIC en de industrie

De uitspraak betekent dat SABIC en het college van gedeputeerde staten een nieuw besluit moeten nemen over de vergunning. Daarbij moeten zij:

• De bmi en het hete olie-fornuis als één project beschouwen met de andere activiteiten en installaties van SABIC;
• Het gebruik van schone biomassa expliciet borgen in de vergunning;
• Intern salderen alleen als mitigerende maatregel toepassen in de passende beoordeling en niet in de voortoets;
• De gevolgen van de onherroepelijke natuurvergunning uit 2016 mogen wel, onder voorwaarden, als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat in deze vergunning de emissie van het destijds vergunde project is gemaximeerd
• De overgangsfase tussen oude en nieuwe installaties duidelijker regelen.

Voor ondernemingen betekent deze uitspraak dat het vergunningentraject voor uitbreidingen of verduurzamingstrajecten strenger en transparanter wordt.

Conclusie

Het is van belang om te bezien wat er precies in een natuurvergunning staat opgenomen. De uitspraak is daarmee niet alleen relevant voor SABIC, maar voor alle bedrijven die opereren nabij Natura 2000-gebieden.

Wilt u meer weten over deze uitspraak of de gevolgen voor uw bedrijf? Neem dan contact op met één van onze specialisten.