Blogs

Omgevingsrecht: Omvang provinciale ontheffingsbevoegdheid

27/07/15 Bekijk reacties Verwachte leestijd: 6 minuten

Een provinciale verordening biedt vaak de mogelijkheid om door middel van een ontheffing af te wijken van de daarin opgenomen regels. Deze ontheffingsmogelijkheid is niet onbegrensd. Wat gebeurt er als de bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing ruimer is dan de wet toestaat?

De casus

De gemeenteraad van de gemeente Oldambt stelt op 27 november 2013 het bestemmingsplan ‘Wereldbazar’ vast. Dit plan voorziet in een overdekte markt, waarbij per stand een maximale oppervlakte van 50 m2 mag worden ingenomen. Het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: ‘het college’) heeft voor dit plan op 28 mei 2013 ontheffing verleend van de Omgevingsverordening Provincie Groningen 2009 (hierna: ‘de verordening’).

Verbod grootschalige detailhandel

De verordening staat niet toe dat een bestemmingsplan wordt vastgesteld waarin wordt voorzien in de vestiging van grootschalige detailhandel. Dat volgt uit artikel 4.8 lid 4 van de verordening. Het college kan op grond van artikel 1.2 van de verordening ontheffing daarvan verlenen.

Procedure

De Stichting Outlet en Funschopping Carrilon uit Blauwestad (hierna: ‘de stichting’) kan zich niet vinden in deze twee besluiten en stelt daartegen beroep in bij de Afdeling. Het beroep is op 20 maart 2015 ter zitting behandeld en op 22 juli 2015 heeft de Afdeling uitspraak gedaan.

Rechtsmiddel tegen ontheffing

De Wet ruimtelijke ordening (hierna: ‘Wro’) bepaalt (artikel 8.3 lid 4) dat sprake is van geconcentreerde rechtsbescherming. Dit betekent dat het vaststellingsbesluit én de verleende ontheffing als één besluit worden aangemerkt. Tegen de ontheffing kan dus pas beroep worden ingesteld zodra het vaststellingsbesluit is genomen. De mogelijkheid van beroep tegen de ontheffing volgt uit Bijlage 2, artikel 2, behorend bij de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling beoordeelt vervolgens of het college bevoegd was ontheffing van de verordening te verlenen.

Wettelijke bevoegdheid

Het college kan bij provinciale verordening regels stellen over de inhoud van bestemmingsplannen, als provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Deze wettelijke bevoegdheid volgt uit artikel 4.1 lid 1 Wro.
Artikel 4.1a lid 1 Wro biedt de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de verordening. De bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing moet worden opgenomen in de verordening. De verordening zelf is een algemeen verbindend voorschrift waartegen geen beroep open staat. Niettemin kan aan een dergelijk voorschrift verbindende kracht worden ontzegd als het voorschrift in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel of in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift.

Beroep stichting

De stichting betoogt dat het college in dit geval niet bevoegd was om ontheffing te verlenen van de verordening. De Afdeling gaat in de uitspraak eerst in op artikel 4.1a Wro dat sinds 1 oktober 2012 is opgenomen in de Wro.

Artikel 4.1a Wro

Volgens de Memorie van Toelichting is de ontheffingsbevoegdheid bedoeld voor bijzondere situaties en gaat het om niet voorzienbare omstandigheden. Het verlenen van een ontheffing kan alleen aan de orde zijn als de realisatie van een onderdeel van het gemeentelijk/provinciaal beleid in verhouding tot de met de verordening te dienen belangen onevenredig wordt belemmerd.

Bijzondere omstandigheden

Op 6 mei 2015 heeft de Afdeling in een andere zaak geoordeeld dat de in de toelichting genoemde omstandigheden niet onvoorzienbaar hoeven te zijn. De ontheffing kan alleen worden verleend als sprake is van bijzondere omstandigheden. Het gaat daarbij om bijzondere gevallen waarbij het college bij de vaststelling van de verordening geen rekening mee heeft gehouden.

Ontheffingsbevoegdheid onverbindend

Artikel 1.2 van de verordening bevat een algemene ontheffingsmogelijkheid waarbij in alle gevallen ontheffing mag worden verleend als in het betreffende artikel niet anders is bepaald. De Afdeling constateert dat dit zich niet verdraagt met artikel 4.1a Wro en het doel dat de wetgever met deze ontheffingsmogelijkheid heeft beoogd. De algemene ontheffingsmogelijkheid van artikel 1.2 van de verordening is niet exclusief voor bijzondere gevallen. Daarmee is dit artikel in strijd met artikel 4.1a Wro. De Afdeling concludeert dan ook dat artikel 1.2 van de verordening onverbindend is en oordeelt dat de ontheffing ten onrechte is verleend.

Terugwerkende kracht

Door de onverbindendheid van artikel 1.2 van de verordening is de ontheffing ten onrechte verleend en wordt dit besluit vernietigd. De vernietiging heeft terugwerkende kracht. Dit leidt ertoe dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 4.8 van de verordening. Het vaststellingsbesluit deelt het lot van de ontheffing en wordt eveneens vernietigd.

Conclusie

De beoordeling van de ontheffingsmogelijkheid vervat in een provinciale verordening is van groot belang. Als deze mogelijkheid te ruim is, dan is dit mogelijk in strijd met de wet en zal in beroep de verleende ontheffing kunnen worden vernietigd. Zowel de ontheffing als het vaststellingsbesluit gaat dan zogezegd onderuit. Daarmee kan een bepaalde ontwikkeling worden tegengegaan.

Heeft u vragen over bestemmingsplannen, ontheffingen of omgevingsrecht, neem dan contact op met één van onze specialisten.

Plaats zelf een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Terug naar alle blogs