Is overgang een nieuw begin?

Bestemmingsplannen moeten overgangsrecht bevatten, voor bouwen en voor gebruiken. Dat volgt uit artikel 3.2.2. van het Bro. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan speelt vaak de vraag of bestaand gebruik dat al onder het overgangsrecht valt, positief moet worden bestemd. Bestaand gebruik mag als hoofdregel niet voor de tweede keer onder het overgangsrecht worden gebracht.

Wordt een burgerwoning als zodanig gebruikt, dus legaal, terwijl deze woning in het nieuwe bestemmingsplan is bestemd als bedrijfswoning, dan valt dit gebruik onder het overgangsrecht. Bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan speelt dan de vraag of dit legale gebruik niet alsnog positief bestemd moet worden. Eindigt dit gebruik niet binnen de planperiode, dan zou dit gebruik alsnog positief bestemd moeten worden.

Deze discussie speelt bij gebruiksovergangsrecht, waarbij een bepaald gebruik veelal jarenlang ongewijzigd plaatsvindt. Ook tegen een eerder bestemmingsplan waarmee het bestaande gebruik is weg bestemd, is dan vaak niet opgekomen. Wordt dit een partij dan tegengeworpen, of geeft het overgangsrecht juist aanleiding om opnieuw te kijken naar het gestelde gebruik?

Bestemmingsplan en bedrijfswoningen

De Afdeling bevestigde op 16 februari 2022 opnieuw dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan een gedegen onderzoek naar het gebruik en het overgangsrecht zal moeten uitvoeren. Dit geldt ook als tegen een eerder bestemmingsplan door een partij niet is opgekomen.

Het gaat hier om burgerwoningen die voor 2001 zijn bewoond als burgerwoning, maar in 2001 zijn bestemd tot bedrijfswoningen. Tegen dat bestemmingsplan in 2001 zijn de bewoners niet opgekomen.

Oplossing bij overgangsrecht

In deze uitspraak hanteert de Afdeling de standaardoverweging over overgangsrecht. Kort samengevat houdt deze overweging in:

• Twee keer onder het overgangsrecht brengen mag alleen in bijzondere gevallen;
• Bij een bijzonder geval moet de raad aannemelijk maken dat het gebruik op termijn wordt beëindigd;
• Is dat niet de bedoeling, dan hoeft het gebruik toch niet positief te worden bestemd;
• Overgangsrecht wekt geen vertrouwen dat het gebruik positief zal worden bestemd;
• Is positief bestemmen niet gewenst, dan moet de raad onderzoeken hoe het bestaande legale gebruik kan worden voortgezet in het plan.

Een oplossing hiervoor kan volgens de Afdeling een uitsterfregeling zijn. Een uitsterfregeling houdt in dat het gebruik op termijn wordt beëindigd en na een bepaalde termijn niet meer mag worden hervat. Die termijn mag niet te kort zijn, en ook dit zal goed moeten worden gemotiveerd. Een voorbeeld waarbij dat niet het geval was, is te vinden in deze uitspraak van 26 mei 2021 van de Afdeling over een uitsterfregeling voor een supermarkt.

Meer maatwerk

In de uitspraak van 16 februari 2022 lijkt de Afdeling meer maatwerk te vragen van de raad. Vaststaat dat de bewoning is gestart voordat de woningen als bedrijfswoning zijn aangemerkt. De raad stelt dat de bewoners maar hadden moeten opkomen tegen dat eerdere bestemmingsplan uit 2001, waarbij het gebruik is wegbestemd en daardoor onder het overgangsrecht is komen te vallen.

Daar gaat de Afdeling naar mijn mening terecht niet langer in mee. Dit mag de bewoners niet worden tegengeworpen. De raad had namelijk moeten onderzoek of zij een geslaagd beroep op het overgangsrecht doen, en ook had de raad de gevolgen daarvan moeten betrekken bij de bestemmingsregeling. Het opnieuw bestemmen als bedrijfswoning leidt hier ertoe dat de raad geen onderzoek heeft gedaan naar het gebruik.

Het beroep van de bewoners wordt gegrond verklaard, en de raad moet nader onderzoeken wat het gebruik is en dit gebrek in het besluit herstellen.

Evenredigheidsbeginsel

In deze uitspraak wordt niet verwezen naar de drie uitspraken van de Afdeling van 2 februari jl. over het evenredigheidsbeginsel. Lees hiervoor ook dit blog van mijn collega Ilse van der Poel.

Hierdoor blijft ongewis of de Afdeling ook bij bestemmingsplannen het besluit kritischer dan voorheen toetst. Gelet op de ontwikkelingen over de rol van het evenredigheidsbeginsel, artikel 3:4 tweede lid van de Awb, voor de beoordeling van besluiten door de rechter, is het wel de verwachting dat dit in de uitspraken over bestemmingsplannen aan bod zal komen.

Zeker gelet op de situatie waarin deze bewoners onweersproken sinds 2001 verkeren, en sindsdien de woningen bewonen, lijkt de Afdeling een minder afstandelijke beoordeling toe te passen in deze zaak. Dit is naar mijn mening alleen maar toe te juichen, zeker ook gelet op het lange tijdsverloop tussen het weg bestemmen van de burgerwoning. Hopelijk volgt voor deze bewoners een oplossing die ook recht doet aan hun situatie.

Uit deze uitspraak volgt tot slot dat bij het overgangsrecht gedegen onderzoek is vereist, en dat bij een beroep daarop van een partij dient te worden onderbouwd wat voor die situatie passend wordt geacht.

Mocht u vragen hebben over de toepassing van overgangsrecht, neem dan contact met mij of één van mijn collega’s op.