Intrekking of herziening van boetes voor overtreding Meststoffenwet

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) behandelt in hoger beroep boetezaken over onder andere de Meststoffenwet. Recente uitspraken van het CBb over handhavingsmarges, geven aanleiding om stil te staan bij de mogelijkheid van intrekking of herziening van boetebesluiten.  Wat zijn de gevolgen van deze uitspraken op lopende procedures over boetebesluiten en wat zijn de mogelijke gevolgen voor onherroepelijke boetebesluiten?

Meststoffenwet en boetes

De Minister van  Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is bevoegd om boetes op te leggen bij overtreding van de Meststoffenwet. Boetes kunnen worden opgelegd als de gebruiksnormen van artikel 8 van de Meststoffenwet zijn overschreden. Ook worden boetes opgelegd als niet is voldaan de verantwoordingsplicht van artikel 14 van de Meststoffenwet. Degene die meststoffen produceert of verhandelt moet bewijzen dat de geproduceerde/aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.

Hoogte boete

Is sprake van een overtreding van de gebruiksnormen, of is niet voldaan aan de verantwoordingsplicht, dan is de minister bevoegd om een boete op te leggen. De Meststoffenwet bepaalt welke boetebedragen gelden. De boetebedragen staan in paragraaf 2 van titel 2 in het hoofdstuk Handhaving van de Meststoffenwet. De boete wordt bepaald aan de hand van het aantal kilogram fosfaat of stikstof waarmee de gebruiksnorm is overschreden, of het aantal kilogram fosfaat of stikstof waarvan de afvoer niet is verantwoord.

Evenredigheid hoogte boete

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) behandelt in hoger beroep boetezaken over de Meststoffenwet. Over de hoogte van de boete, en de wettelijke boetebedragen oordeelt het CBb dat de wetgever in de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd. Dit zijn 1. het economisch voordeel dat is behaald bij de overtreding, en 2. de bestraffing van die overtreding. Het standpunt dat de boete niet evenredig is, slaagt daarom niet. Dit is meerdere keren bevestigd door het CBb, bijvoorbeeld op 3 november 2016, ECL:NL:CBB:2016:355, en op 22 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:32.

Berekening overtreding

Omdat de boetebedragen in de wet staan, en de hoogte van de boete wordt bepaald, het aantal kilogrammen waarmee de norm is overtreden, is het noodzakelijk te weten wanneer sprake is van een overtreding, en ook hoe die overtreding wordt berekend.

Handhavingsmarges

Via de website van RVO is een aantal handhavingsmarges openbaar gemaakt. Deze marges worden toegepast bij de uitvoering en handhaving van de Meststoffenwet. Dit zijn niet alle marges die worden gebruikt bij de toepassing van de Meststoffenwet.

Toelaatbaarheid geheime marges

Het CBb heeft in drie uitspraken van 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:652, ECLI:NL:CBB:2018:653, en ECLI:NL:CBB:2018:654, zich onder andere uitgelaten over de toelaatbaarheid van geheime handhavingsmarges bij de boeteoplegging volgens de Meststoffenwet. Het CBb stelt daarin dat:

“5.4 (..) degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van die marges. De verdachte veehouder heeft naar het oordeel van het College dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd een redelijke mogelijkheid om zich tegen het aan de niet-sluitende boekhouding (na correctie met marges) ontleende bewijsvermoeden te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd (de accuratesse van de forfaits, schattingen en monsterneming en analyse (bijvoorbeeld door het vragen van heranalyse of het doen uitvoeren van een contra-expertise)) en/of andere feiten te stellen – en bij betwisting aannemelijk te maken – die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van het vermoeden dat een overtreding van artikel 14 van de Msw is begaan die een, eventueel, waarneembaar gevolg van onregelmatige afvoer of excessief uitrijden weerspiegelt.”

“(..) de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het in de vorige zin overwogene geldt dus ook indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van deze uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na deze uitspraak voert.”

Gevolgen uitspraken CBb

Deze uitspraken hebben gevolgen voor lopende procedures waarin de boetebesluiten nog niet onherroepelijk zijn, en mogelijk ook voor onherroepelijke boetebesluiten.

LOPENDE PROCEDURES

Beroep doen op gebrek

Loopt een bezwaar-, beroeps- of hogerberoepsprocedure tegen een boetebesluit? Dan kan de overtreder in die procedure een beroep doen op dit gebrek, door te verwijzen naar deze uitspraken.

Gevolg: nieuw besluit

De minister kan dan een nieuw besluit nemen, onder intrekking van het onterechte boetebesluit. Dit nieuwe besluit maakt dan onderdeel uit van de lopende procedure, volgens artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht.

Proceskostenvergoeding

Wordt het eerdere boetebesluit ingetrokken, dan wordt tegemoet gekomen aan het ingestelde bezwaar/beroep/hoger beroep. De minister zal dan volgens artikel 7:15 tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht en/of artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht een proceskostenvergoeding moeten toekennen. De hoogte van die proceskostenvergoeding wordt gebaseerd op het Besluit proceskosten bestuursrecht.

ONHERROEPELIJKE BOETEBESLUITEN

Verzoek om herziening

Is de bezwaar-, beroeps- of hogerberoepsprocedure tegen een boetebesluit afgerond, of is tegen het boetebesluit geen procedure gevoerd, dan kan een overtreder de minister vragen om terug te komen op het boetebesluit. Artikel 4:6 eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht stelt dat een overtreder de minister kan verzoeken om terug te komen op het boetebesluit. Weliswaar gaat dit artikel over het doen van een nieuwe aanvraag, maar het CBb heeft op 26 maart 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BI0948, geoordeeld dat dit artikel ook van toepassing is als de minister wordt gevraagd terug te komen op een definitief boetebesluit.

Nova

In het herzieningsverzoek moeten nieuwe feiten en omstandigheden worden gesteld. Het gaat om nieuw gebleken feiten, of veranderde omstandigheden of een wijziging van het recht, na het boetebesluit zijn, én die niet voor dat besluit konden worden aangevoerd. Dit worden nova genoemd.

Uitspraak

In het verzoek moet worden toegelicht waarom de minister terug moet komen op het boetebesluit. Het CBb vindt een rechterlijke uitspraak in beginsel geen novum. Zie daarover de uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:CBB:2017:190. Daarin verwijst het CBb naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 22 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3006. De Afdeling overweegt daarin:

1. Een rechterlijke uitspraak is geen nieuw gebleken feit/veranderde omstandigheid;
2. Ook niet als die uitspraak volgens nieuwe rechterlijke inzichten een ander oordeel bevat, over de betekenis van bepaalde feiten en omstandigheden dan in eerdere uitspraken.

In aanvulling hierop overweegt de Afdeling op 17 december 2014, ECL:NL:RVS:2014:4551:

1. Ook niet als die uitspraak volgens nieuwe rechterlijke inzichten een ander oordeel bevat, over de betekenis van bepalingen.

Dit heeft te maken met het feit dat bij een onherroepelijk besluit, de rechtmatigheid daarvan in principe is gegeven. Het leerstuk dat daarbij hoort wordt de formele rechtskracht genoemd. In bijzondere gevallen wordt een uitzondering daarop aanvaard. Of de uitspraken van het CBb van 18 december jl. een dergelijke uitzondering vormen, dat zal moeten blijken.

Weigering herziening

Wordt het verzoek tot herziening afgewezen, dan kan daartegen bezwaar worden gemaakt. Daarna is beroep en hoger beroep mogelijk. In die procedures wordt beoordeeld of de minister zich terecht op het standpunt kan stellen dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten en omstandigheden. Het toetsingskader daarvoor is geschetst in de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131.

Intrekken of herzien

De uitspraken van 18 december 2018 kunt u inzetten tegen boetebesluiten op basis van de Meststoffenwet. Dit kan in lopende procedures, maar mogelijk ook tegen onherroepelijke boetebesluiten.

Bent u betrokken in een procedure over een boete op basis van de Meststoffenwet, heeft u vragen hierover, of wilt u bijstand, neem dan contact met ons op.