Zijn paden openbaar in de zin van de Wegenwet?
Voorgeschiedenis
Stichting Nationale Park De Hoge Veluwe heeft op 28 juni 2012 aan de gemeenteraad van Ede (hierna: “de Raad”) verzocht om aan de openbaarheid te onttrekken de Boveneindseweg en alle overige paden in het Otterlose bos. De Raad heeft dit verzoek afgewezen. De Commissie voor Administratieve Geschillen van de provincie Gelderland (hierna: “commissie”) heeft het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juni 2012 vernietigd en het verzoek ingewilligd. De rechtbank heeft vervolgens op 11 maart 2014 voornoemd besluit vernietigd en de daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard. Tegen deze uitspraak hebben de commissie en de Stichting hoger beroep ingesteld.
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 1, eerste lid van de Wegenwet is deze wet uitsluitend van toepassing op openbare wegen. Ingevolge het tweede lid onder I wordt in deze wet mede verstaan onder “wegen”: voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik.
Ingevolge artikel 4, eerste lid is een weg openbaar:
II. wanneer hij, na een tijdstip van 10 jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende 10 achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;
III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven.
Ingevolge artikel 9, eerste lid kan een weg aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de Raad van de gemeente, waarin de weg is gelegen.
Ingevolge artikel 11, eerste lid heeft iedere belanghebbende bij een weg het recht aan de Raad van de gemeente, waarin de weg is gelegen ten opzichte van die weg toepassing van artikel 9 te verzoeken.
Ingevolge het derde lid staat aan de verzoeker beroep op Gedeputeerde Staten open, indien de Raad weigert aan het verzoek te voldoen.
Ingevolge artikel 49 Wegenwet wordt een weg die op de legger voorkomt aangemerkt als te zijn openbaar onder geen andere dan de uit de legger blijkende beperkingen in het gebruik, tenzij bewezen mocht worden dat na de vaststelling van de legger of na de wijziging, waarbij de weg op de legger is gebracht, de weg heeft opgehouden openbaar te zijn.
Feiten
De Stichting heeft bovengenoemd verzoek om de weg en de paden aan de openbaarheid te onttrekken ingediend, omdat zij het bos aan Nationale Park De Hoge Veluwe wil toevoegen. Door de onttrekking kan het bos omrasterd worden en kan het raster tussen het bos en het park weggehaald worden, waardoor een aaneengesloten natuurgebied met vrije doorgang voor grofwild ontstaat overeenkomstig het provinciale beleid. De Stichting stelt dat het bos beschermd natuurgebied is en dat de verstoring ervan in het belang van de bescherming van de dieren en de habitat zoveel mogelijk dient te worden vermeden. Het onttrekken van de weg aan de openbaarheid zal volgens de Stichting leiden tot verlichting van de recreatiedruk op het bos, waardoor het leefklimaat van de dieren en de kwaliteit van de habitatten zullen toenemen.
Oordeel commissie
Zoals al vermeld is, heeft de commissie het bestreden besluit vernietigd. De commissie was van oordeel dat de weg een openbaar karakter heeft en dat de belangen van de Stichting bij bescherming van haar eigendommen tegen onrechtmatige inbreuken daarop en bij bescherming en ontwikkeling van de natuur dusdanig zwaarwegend zijn, dat ze niet prevaleren boven het algemeen belang van openbaarheid van de weg. Daarnaast heeft de commissie zich op het standpunt gesteld dat de overige paden in het bos, anders dan de weg, niet openbaar zijn, zodat het verzoek voor deze paden niet nodig is.
Oordeel rechtbank
De rechtbank heeft het besluit van de commissie vernietigd omdat niet voldoende is gemotiveerd waarom de belangen van de Stichting dienen te prevaleren boven de belangen van de Raad, de overige belanghebbenden en het algemeen belang bij openbaarheid van de weg. Ook overweegt de rechtbank dat ze de stelling van de Stichting; dat voor realisering van een openbare wildbaan geen andere mogelijkheid is dan onttrekking van de weg aan het openbaar verkeer, niet kan volgen. De geconstateerde overlast acht de rechtbank geen dragende grond voor onttrekking van de weg aan de openbaarheid. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de commissie de overige paden in het bos ten onrechte als geen openbare wegen heeft aangemerkt.
Oordeel Afdeling
De Afdeling overweegt dat de commissie zich in het besluit van 12 april 2013 op het standpunt heeft gesteld dat de weg openbaar is, omdat deze op de wegenlegger van 1971 is opgenomen en de Stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat de weg heeft opgehouden openbaar te zijn. De Stichting heeft daartegen geen beroep ingesteld. Dit had de Stichting uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen wel behoren te doen waardoor dit betoog van de Stichting buiten beschouwing dient te blijven.
Discretionaire bevoegdheid
Belangrijk is dat de Afdeling, zoals ze eerder ook heeft overwogen in haar uitspraak van 30 mei 2007, nummer 200608465, overweegt dat de in artikel 9, eerste lid van de Wegenwet neergelegde bevoegdheid discretionair van aard is. Het bevoegd gezag komt ter zake een ruime mate van beleidsvrijheid toe. De rechter dient het gebruik van die bevoegdheid daarvan te beoordelen aan de hand van de maatstaf of er strijd is geweest met wettelijke voorschriften dan wel of de betrokken belangen op zodanige onevenwichtige wijze zijn afgewogen dat niet in redelijkheid tot verlening van de gevraagde onttrekking van de weg aan het openbaar verkeer kon worden overgegaan.
De Afdeling is van oordeel dat de commissie zich terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de Stichting dient te prevaleren. De omstandigheid dat er andere mogelijkheden zouden zijn om overlast en vernielingen terug te dringen biedt geen grond voor het oordeel dat de commissie aan de belangen van de Stichting bij bescherming van haar eigendommen geen betekenis heeft mogen toekennen.
De commissie klaagt voorts terecht over het feit dat de rechtbank heeft overwogen dat niet voldoende is gemotiveerd dat het voegen van het park bij het bos noodzakelijk is om de Natura 2000-doelen te behalen en dat niet is onderzocht of er andere manieren zijn om die doelen te behalen. De commissie stelt zich op het standpunt dat het gaat om een onttrekkingsbesluit en niet om een vergunning of een beheerplan op grond van de Natuurbeschermingswet 1988. De commissie stelt zich op het standpunt dat de rechtbank met de bestreden overwegingen buiten de beoordeling van het geding is getreden ten aanzien van het onttrekkingsbesluit. Dit betoog slaagt naar het oordeel van de Afdeling.
Openbaarheid van de paden
Ten aanzien van de paden geldt dat, zoals de Afdeling eerder al heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2008, nummer 200705655, het doel van de Wegenwet het treffen is van een regeling ten behoeve van het openbaar verkeer. Uit de geschiedenis van de Wegenwet blijkt dat een afzonderlijke bepaling waarin tot uitdrukking komt wat tot de wegen wordt geacht te behoren, niet nodig en niet gewenst is. Dit omdat voornamelijk door de praktijk zelf wordt aangegeven wat tot weg gerekend moet worden. De Wegenwet heeft betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen aldus de Afdeling in die uitspraak.
De Afdeling overweegt dat de overige paden in het bos anders dan de weg niet zijn opgenomen op een wegenlegger. Bovendien is het van belang dat het hier gaat om louter recreatieve bospaden die grillig en veranderlijk van aard zijn en deels opgaan in de natuur. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de Afdeling niet gesproken worden van paden die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling dan ook ten onrechte overwogen dat de overige paden in het bos openbare wegen in de zin van de Wegenverkeerswet zijn. Het hoger beroep is gegrond.
Conclusie
Om te beoordelen of ten aanzien van paden sprake is van openbaarheid in de zin van de Wegenwet is het van belang om na te gaan wat de functie is van de paden. Daarbij is overigens van belang dat op grond van artikel 1, tweede lid onder I. Wegenwet paden mijns inziens wel openbaar kunnen zijn. Het zal dus afhankelijk zijn van de functie van deze paden of deze daadwerkelijk openbaar zijn. Indien het grillige paden betreft die veranderlijk van aard zijn en deels opgaan in de natuur zal deze openbaarheid gelet op deze uitspraak in beginsel niet worden aangenomen.
Klik hier voor de uitspraak.
Heeft u vragen over de Wegenwet, neem dan contact op met één van onze specialisten.