Duidelijkheid over het PAS

PAS-uitspraken Afdeling 29 mei 2019

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 29 mei 2019 einduitspraken gedaan in een aantal zaken. Deze uitspraken zijn het vervolg op twee zogenoemde verwijzingsuitspraken van de Afdeling van 17 mei 2018.

Habitatrichtlijn

In die uitspraken staat ter discussie of de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), en de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling, in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn.

Prejudiciële vragen

De Afdeling heeft in de verwijzingsuitspraken van 17 mei 2018 een groot aantal prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie. Het betreft een uitspraak over de natuurvergunning voor veehouderijen, en een uitspraak over de activiteiten beweiden en bemesten waarvoor geen natuurvergunning is vereist.

Arrest Hof 7 november 2018

Het Hof heeft in het arrest van 7 november 2018 de prejudiciële vragen beantwoord. Het Hof is kritisch: een programma als het PAS kan, als vaststaat dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. De nationale rechter (de Afdeling) moet zich daarover uitlaten, en de uitspraken van de Afdeling zijn vandaag gedaan.

Geen toestemmingen vanaf 23 mei 2019

Vooruitlopend daarop heeft het PAS-bureau laten weten dat vanaf 23 mei jl. de toestemmingsverlening op basis van het PAS, is opgeschort. Op de website van het PAS-bureau zijn ook de ingediende stukken in de procedures bij de Afdeling, na te lezen. De PAS-partners, het Rijk en de provincies, menen dat het PAS de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet aantast. De Afdeling vindt vandaag dat dit niet zo is.

Gevolgen

In dit artikel wordt ingegaan op de einduitspraken en de gevolgen daarvan voor de lopende procedures over vergunningen die zijn verleend op basis van het PAS.

Gevolgen voor wie?

Omdat op basis van het PAS alleen al meer dan 6400 vergunningen zijn verleend voor veehouderijen, zijn deze einduitspraken relevant voor die sector. De uitspraken zijn ook van belang voor degene die een activiteit wil uitvoeren waarbij sprake zal zijn van stikstofuitstoot, denk aan woningbouw, recreatieprojecten, de aanleg van een sportcomplex, of de bouw van kantoren. De einduitspraken van de Afdeling zijn dan ook van belang voor iedereen die hiermee te maken heeft, en de gevolgen ervan zijn verstrekkend.

Zonder afbreuk te willen doen aan de uitgebreide motivering van de uitspraken van de Afdeling, wordt in dit artikel kort ingegaan op enkele onderwerpen. Dit zijn de passende beoordeling, en de uitzondering van de vergunningplicht voor beweiden en bemesten. Tot slot wordt ingegaan op de gevolgen van deze uitspraken voor andere procedures, (verleende) vergunningen en meldingen.

Herstelmaatregelen

In het PAS zijn onder andere bronmaatregelen opgenomen en herstelmaatregelen opgenomen. Daarvan wordt verwacht dat die tot verbetering van de natuurwaarden zullen leiden. Door die verwachte verbetering wordt onder het PAS stikstofruimte (depositieruimte) uitgegeven. De positieve effecten van die maatregelen zijn nog niet volledig verwezenlijkt. Het toekennen van stikstofruimte kan leiden tot aantasting van die natuurwaarden

Voordelen moeten vooraf vast staan

De Afdeling stelt vast dat herstelmaatregelen die in de wetenschappelijke onderbouwing die behoort bij het PAS (de passende beoordeling) zijn betrokken. De Afdeling stelt – net als het Europese Hof van Justitie –  dat eventuele voordelen van die maatregelen, niet mogen worden betrokken in die wetenschappelijke onderbouwing. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat eventuele positieve gevolgen van die maatregelen in het PAS, vooraf vast moeten staan. Dat is in het PAS niet het geval. Met de passende beoordeling is niet de zekerheid verkregen dat natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. Zodoende is niet verzeker dat de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar worden gebracht.

Beweiden en bemesten is een project

De Afdeling stelt daarnaast vast – net als het Hof – dat het weiden van vee en het bemesten van grond ook activiteiten zijn die schadelijk kunnen zijn voor Natura 2000-gebieden. De uitzondering op de vergunningplicht voor die activiteiten is ook niet toegestaan. Van die activiteiten staat immers ook niet vooraf vast dat is uitgesloten dat die activiteiten Natura 2000-gebieden zullen aantasten.

Gevolgen

Voor verleende vergunningen op basis van het PAS, die in een procedure ter discussie staan, geldt dat nu vaststaat dat het PAS niet kan worden gebruikt om een vergunning te verlenen. Dat betekent dat in de lopende procedures bij rechtbank en bij de Afdeling, gelijk aan de uitspraken van vandaag zal worden geoordeeld. In de uitspraken van vandaag gaat de Afdeling in op de gevolgen van deze uitspraken voor andere besluiten/toestemmingen.

Onverbindend

De in het PAS opgenomen opsomming van natuurgebieden, bijlage 2 van het PAS, is onverbindend.

Soorten toestemmingen

De onverbindendheid betekent dat niet kan worden verwezen naar de passende beoordeling bij het verlenen van toestemming. Dergelijke toestemmingen zijn natuurvergunningen, omgevingsvergunningen waarbij de natuurtoestemming is aangehaakt, of tracébesluiten. Die toestemmingen zijn verleend zonder dat daaraan een passende beoordeling ten grondslag ligt, waaruit de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. Een vergunning die is verleend op basis van het PAS, kon op grond daarvan niet worden verleend. Voor nog niet onherroepelijke toestemmingen geldt dat deze uitspraak direct gevolgen daarvoor heeft. Al die toestemmingen zullen immers zijn verleend op basis van het PAS en de passende beoordeling. Dit betekent dat rechtbanken en de Afdeling deze uitspraken zullen volgen, en de besluiten zullen worden vernietigd.

Onherroepelijke toestemmingen

De Afdeling heeft expliciet bepaald dat onherroepelijke vergunningen en toestemmingen hun rechtsgevolg behouden. De uitspraak heeft daarvoor geen gevolgen.

Intrekking

In de Wet natuurbescherming is bepaald dat verleende vergunningen kunnen worden ingetrokken. Daartoe zal dan een verzoek moeten worden ingediend bij het bevoegd gezag. Voor besluiten waarbij ontwikkelingsruimte is toebedeeld, geldt een realisatietermijn van twee jaar. Wordt binnen die termijn geen gebruik gemaakt van de vergunning, dan kan de vergunning worden ingetrokken. Of alsnog procedures over onherroepelijke toestemmingen  zullen worden gevoerd, waarbij dan is verzocht om verleende vergunningen in te trekken, dat is nog niet bekend. De uitspraken van de Afdeling van vandaag kunnen dan wel gevolgen hebben voor die procedures.

Vergunningplicht

Activiteiten waarvoor de uitzondering op de vergunningplicht gold, zijn alsnog vergunningplichtig. Dit geldt ook voor alle activiteiten waarvoor de meldingsplicht gold, zo stelt de Afdeling (r.o. 33.2).

Conclusie

De passende beoordeling die dient ter onderbouwing van het PAS, voldoet niet aan de eisen van het Europese Hof. Daarom heeft de Afdeling terecht geoordeeld dat die passende beoordeling niet mocht worden gebruikt voor verleende vergunningen/meldingen op basis van het PAS. Op basis van het PAS kunnen geen nieuwe toestemmingen worden verleend.

Heeft u vragen over deze uitspraken, natuurtoestemmingen of te maken met een procedure over natuurtoestemming, neem dan contact met ons op.