Begrenzing van open normen in een bestemmingsplan

In het Besluit ruimtelijke ordening en de Crisis- en Herstelwet is geregeld dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte gebruik mag maken van open normen. Dit zijn normen die nader worden uitgewerkt in beleidsregels en dus niet in het bestemmingsplan zelf. Deze dynamische verwijzingen in de planregels maken het mogelijk om globaler te bestemmen en makkelijker wijzigingen in een bestemming aan te brengen. Om een wijziging door te voeren hoeft namelijk slechts het onderliggende beleid aangepast te worden en niet het gehele bestemmingsplan. De Raad van State heeft op 27 oktober 2021 geoordeeld over de begrenzing van deze open normen.

Het bestemmingsplan van 18 juni 2019

De gemeente Maastricht heeft bestemmingsplan “Retailpark Belvédère” met verbrede reikwijdte vastgesteld, Tegen dit besluit is door een drietal belanghebbenden DRET, Valkenhuizen en de Meubelboulevard beroep ingesteld. Dit beroep is gegrond verklaard door de Afdeling, omdat zij oordeelde dat het bestemmingsplan meerdere gebreken bevatte. Een van de gebreken ging over de relatie tussen beleidsregels en de open normen. Zo werd verwezen naar de “Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère”, waarin een onderscheid is gemaakt tussen “planologisch relevante wijzigingen” die omgevingsvergunningplichtig waren en “planologisch niet relevante wijzigingen” die dat niet waren. Dit terwijl de planregels onvoldoende houvast boden voor het maken van een dergelijk onderscheid.

Het herstelde bestemmingsplan van 9 februari 2021

De gemeenteraad heeft de gebreken hersteld door het opnemen open normen in de planregels zoals “passende maatvoeringsnormen”, “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit” en “evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte”. Deze open normen zijn vervolgens uitgewerkt in de “Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère, 1^e herziening 2021”.

Valkenhuizen en Meubelboulevard hebben ook tegen dit herstelbesluit beroep ingesteld. Zij stellen dat de verwijzingen in de planregels naar de beleidsregel zorgen voor rechtsonzekerheid. Volgens hen moeten de concrete normen uit de beleidsregel in het bestemmingsplan worden neergelegd en wordt de rechtsbescherming die nu geboden is bij de vaststelling van een bestemmingsplan doorkruist. Daarnaast is het niet duidelijk wat onder begrippen als “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit”, “evenwichtige verdeling van beschikbaar winkelvloeroppervlakte” en “maatvoeringsnormen” moet worden verstaan. Hierdoor vindt de materiële normstelling volledig plaats in de beleidsregel.

Wat oordeelt de Afdeling?

De Afdeling overweegt dat voor het vaststellen van regels met een open norm, de gemeenteraad de betreffende norm voldoende concreet en objectief moet begrenzen. Dit met het oog op de verschillen tussen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een beleidsregel. Ten eerste kan tegen een vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan beroep worden ingesteld, terwijl tegen de vaststelling van een beleidsregel alleen indirect kan worden opgekomen. Ten tweede is van belang dat van een beleidsregel op grond van artikel 4:84 Awb kan worden afgeweken. Een beleidsregel brengt een grotere rechtsonzekerheid mee ten opzichte van een plannorm, omdat bij laatstgenoemde alleen bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken.

De beantwoording van de vraag of een open norm voldoende concreet en objectief is, moet volgens de Afdeling worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij noemt zij vier (niet-limitatieve) omstandigheden:

“1. de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien;
2. het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm;
3. de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur, en;
4. de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet. Daarbij is ook van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.”

Aan de hand van dit toetsingskader komt de Afdeling tot de conclusie dat de normen “passende maatvoeringsnormen” en “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit” onvoldoende concreet en objectief zijn. De planregels bepalen alleen waar mag worden gebouwd, maar leggen geen beperkingen op aan de aard en omvang van de toegelaten bebouwing. Regels over de toegestane maatvoering en andere aanduidingen hadden dan ook niet in de beleidsregel maar in het bestemmingsplan moeten worden opgenomen. Ook kon de Raad ervoor kiezen andere concrete aanknopingspunten in de planregels op te nemen, bijvoorbeeld door te verduidelijken wat de “passendheid” van maatvoeringsnormen betekent of wat onder “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit” wordt verstaan. De norm “evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte” is wel voldoende objectief en concreet. In de planregels is namelijk een maximumoppervlakte van 28.500 m² voor detailhandel opgenomen en een onderverdeling van het plangebied in (sub)branches. Tot slot oordeelt de Afdeling dat het te vrijblijvend is om in de planregels op te nemen dat de beleidsregel bij de beoordeling van een vergunningaanvraag moet worden betrokken.

Conclusie

Deze uitspraak biedt een bruikbaar beoordelingskader bij het toepassen van open normen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte: de open normen moeten concreet en objectief begrensd zijn voordat ze verder in de beleidsregels worden uitgewerkt. De enkele verwijzing naar een beleidsregel waarin de betreffende voorwaarden zijn uitgewerkt is in ieder geval niet voldoende.

Heeft u vragen over deze uitspraak of over de gevolgen daarvan? Neem dan contact op met één van onze specialisten Overheidsrecht.

Met dank aan Annabel de Graaf, student-stagiaire, voor het voorbereidende werk.