Blogs

Welke verplichtingen heeft de Staat inzake luchtkwaliteit?

24/05/18 Bekijk reacties Verwachte leestijd: 7 minuten

Heeft de Staat de procedure inzake de luchtverontreiniging verloren? Op het eerste gezicht lijkt dit het geval. Dit ligt echter genuanceerder.

Voorkomen luchtverontreiniging met NSL

Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad is erop gericht de schadelijke gevolgen van luchtverontreiniging voor de menselijke gezondheid en het milieu te vermijden, te voorkomen of te verminderen.

De Richtlijn is in Nederland geïmplementeerd in titel 5.2 (Luchtkwaliteitseisen) van de Wet milieubeheer en de bijbehorende regelgeving. De grenswaarden van verontreinigende stoffen zijn opgenomen in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer.

Op 1 augustus 2009 is het door de toenmalige minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer vastgestelde Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) in werking getreden. Het NSL bevat nationale maatregelen ten behoeve van de luchtkwaliteit en is daarnaast een samenwerkingsprogramma tussen de rijksoverheid en decentrale overheden in de gebieden waar de grenswaarden vanaf 2005 werden overschreden en waar overschrijdingen konden worden verwacht als er geen maatregelen werden getroffen.

Het NSL voorziet in een jaarlijkse monitoring, waarbij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) verantwoordelijk is voor de wetenschappelijke resultaten die in de jaarlijkse monitoringsrapportage worden opgeleverd. In de NSL-monitoring worden luchtkwaliteitsberekeningen uitgevoerd voor het voorafgaande jaar en voor toekomstige jaren.

Milieudefensie wint kort geding in eerste aanleg

Aan Milieudefensie c.s. is op 7 september 2017 in kort geding de navolgende bevelen aan de staat toegewezen:

  1. Binnen twee weken na de betekening van het vonnis te beginnen om alles te (laten) doen wat nodig is om op de kortst mogelijke termijn daadwerkelijk tot vaststelling te komen van een luchtkwaliteitsplan als bedoeld in de Richtlijn, zo nodig in de vorm van een aanpassing van het NSL, met bepaling dat dat plan zodanige maatregelen dient te bevatten dat voorspelbaar en aantoonbaar aan de grenswaarden voor NO2 en PM10 zal worden voldaan op de kortst mogelijke termijn en in elk geval niet later dan in de loop van 2018;
  2. Vooruitlopend op een luchtkwaliteitsplan binnen twee weken na de betekening van het vonnis alle locaties in Nederland te identificeren waar op basis van de RIVM-inzichten nog sprake is of zal zijn van (te verwachten) overschrijdingen van de grenswaarden voor NO2 en PM10;
  3. “verbiedt de Staat met onmiddellijk ingang na de betekening van dit vonnis elke maatregel te (doen) treffen waarvan in de visie van het RIVM statistisch verwacht moet worden dat deze tot voortgaande dan wel hernieuwde overschrijding van de grenswaarden voor NO2 en PM10 zal leiden.”

Hoger beroep door de Staat ingesteld

De Staat heeft toegezegd dat de eerste twee veroordelingen zullen worden nagekomen. De Staat vordert vernietiging van het bestreden vonnis (alleen) voor zover daarin het zojuist geciteerde verbod onder 3 aan de Staat is opgelegd. Het Gerechtshof heeft op 22 mei 2018 een arrest gewezen in deze kwestie (ECLI:NL:GHDHA:2018:1128).

Ondertussen is er ook op 27 december 2017 door de rechtbank Den Haag een tussenvonnis gewezen in de bodemprocedure die door Milieudefensie c.s. en een groot aantal individuen tegen de Staat aanhangig is gemaakt en die tevens de luchtkwaliteit tot onderwerp had (ECLI:NL:RBDHA:2017:15380).

Erkenning overschrijding grenswaarden

Uit het bodemvonnis van de rechtbank volgt aldus het Gerechtshof in haar arrest van 22 mei 2018– en dat is tussen partijen ook niet in geschil – dat er op de Staat een voortdurende verplichting rust ervoor te zorgen dat de in de Richtlijn bedoelde en in (bijlage 2 bij de) Wet milieubeheer geïmplementeerde grenswaarden niet worden overschreden. De rechtbank heeft in overweging 4.109 van het vonnis geoordeeld dat de Staat die verplichting heeft geschonden. De Staat heeft in dit kort geding ook erkend dat die grenswaarden nog steeds op sommige locaties in Nederland – de Staat spreekt van hardnekkige knelpunten – worden overschreden. Op de Staat rust, zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld (4.114), de verplichting die overschrijding te beëindigen. De in dit hoger beroep nog aan de orde zijnde vordering ziet daarop echter niet, maar heeft slechts betrekking op toekomstige door de Staat te nemen (nieuwe) maatregelen met daardoor voortgaande of hernieuwde overschrijdingen.

Vordering onvoldoende bepaald

Volgens het vonnis van de rechtbank (rechtsoverweging 4.95) voldoet de Staat aan zijn uit de Richtlijn voortvloeiende verplichting door de grenswaarden met gebruikmaking van het in de Richtlijn neergelegde modelinstrumentarium te berekenen en is de Staat niet verplicht een “veiligheidsmarge” of “voorzorgsmarge” te hanteren. Het hof moet dat oordeel in dit kort geding tot uitgangspunt nemen. Dat betekent dat voor de door de vordering bedoelde rol van het RIVM en de statistische verwachting ten aanzien van eventuele overschrijdingen geen ruimte is. De vordering is voorts onvoldoende bepaald, omdat de vordering –kort gezegd- voor meerdere uitleg vatbaar is. Er is niet duidelijk welke statistische kans aanvaardbaar is en ook is niet duidelijk wie de hoogte van de kans moet bepalen.

Toekomstige handelingen

Voor de toewijzing van een verbod dat betrekking heeft op toekomstige handelingen is bovendien, aldus het gerechtshof, vereist dat er een concreet belang bestaat in die zin dat er een reële dreiging is dat de handelingen die Milieudefensie c.s. verboden willen zien, zullen worden verricht (HR 21 december 2001, ECLI:NL:HR:2001:ZC3693, NJ 2002, 217). Die situatie doet zich niet voor aangezien Milieudefensie c.s. niets concreet hebben gesteld dat er op wijst dat de Staat van plan is maatregelen te treffen die leiden tot voortgaande of hernieuwde overschrijding van de grenswaarden.

Hoewel, aldus het gerechtshof, juist is dat de Staat gehouden is een hernieuwde overschrijding van de grenswaarden te voorkomen, kan de door Milieudefensie c.s. geformuleerde vordering niet worden toegewezen. Het bestreden vonnis wordt vernietigd voor zover het in 5.3 geformuleerde verbod aan de Staat is opgelegd.

Conclusie

De Staat heeft erkend dat de grenswaarden nog steeds op sommige locaties in Nederland – de Staat spreekt van hardnekkige knelpunten – worden overschreden. Op de Staat rust de verplichting die overschrijding te beëindigen. De toegewezen vordering waar tegen hoger beroep was ingesteld door de Staat is echter afgewezen omdat de vordering van milieudefensie een veiligheidsmarge inhoudt (bovenop de rekenmethodiek), onvoldoende bepaald was en zag op toekomstige omstandigheden. Dit betekent echter niet dat op de Staat geen verplichting meer rust om de overschrijding te beëindigen. Deze verplichting blijft bestaan.

Mocht u nog vragen hebben dan kunt u contact opnemen met een van onze specialisten.

Plaats zelf een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Terug naar alle blogs