De aansprakelijkheid van de overheid voor toezichtsfalen

Op 2 juni 2017 heeft de Hoge Raad een arrest gewezen over de vraag wat de norm zou moeten zijn bij de beoordeling van claims tegen de overheid voor falend toezicht. De daarin genoemde norm lijkt te zijn achterhaald door een eerdere uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Daarin wordt een meer soepele maatstaf aangelegd om tot aansprakelijkheid te kunnen komen. Alle reden dus om die uitspraak eens onder de loep te nemen.

Ongeval bouwplaats

Deze zaak gaat over een tragisch ongeluk. Twee Turkse jongens van tien jaar oud spelen bij een bouwput. Daar vinden zij een groot met water gevuld gat en zij vallen daarin en verdrinken. De nabestaanden zoeken verhaal bij de Turkse overheid. Daar vangen zij bot. De nabestaanden starten een juridische procedure. Het verwijt dat zij aan de Turkse overheid maken, is dat onvoldoende toezicht is gehouden op de naleving van regelgeving die met betrekking tot de betreffende bouwplaats zou moeten gelden.

Bescherming bouwactiviteiten

De zaak komt bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens terecht. Dit komt omdat het verwijt dat de nabestaanden Turkije maken, is gebaseerd op artikel 2 van het EVRM. Dit artikel houdt een voorschrift in voor de overheid om het leven van haar burgers te beschermen. Meer concreet voor de bouwpraktijk betekent dit dat de overheid ervoor moet zorgen dat regelgeving is opgesteld die ervoor zorgt dat burgers worden beschermd tegen gevaren die gepaard gaan met bouwactiviteiten. De  overheid moet ervoor zorgen dat die regelgeving in de praktijk effectief is, en dat wordt toegezien op de naleving van die regelgeving, zodat de betreffende individuen daadwerkelijk worden beschermd. Deze zorgplicht van artikel 2 van het EVRM is volgens de nabestaanden niet nageleefd. Het Hof is het daarmee eens.

Uitleg regelgeving

Een factor die ertoe zal hebben bijgedragen dat de zaak bij het Europese Hof terecht is gekomen, is dat de Turkse overheid geen uitleg heeft gegeven over de invulling van die zorgplicht. Hoe zit de betreffende regelgeving in elkaar, is die regelgeving ook toegepast en bestaat er een stelsel van toezicht dat maakt dat die regelgeving kan worden nageleefd. De Turkse overheid hult zich zogezegd in nevelen. Dit is natuurlijk voor de nabestaanden onverteerbaar. En uiteindelijk ook onrechtmatig, omdat het EHRM aanneemt dat  de Turkse overheid inderdaad onvoldoende gedaan heeft om het leven van haar burgers, waaronder de twee jongens, te beschermen.

Handhaving regelgeving

Het arrest is in diverse tijdschriften geannoteerd. Dat is niet zonder reden. Het arrest is ook van belang voor de Nederlandse rechtspraktijk. Dit is het eerste arrest waarin het Europese Hof duidelijk maakt wat op dit gebied van de overheid kan worden verwacht. Ten tweede is de norm die het Europese Hof oplegt relevant voor de Nederlandse bouwpraktijk aangezien men zich de vraag kan stellen of de Nederlandse wetgever wel aan de betreffende norm voldoet. In Nederland is er wetgeving, en worden er bevoegdheden toebedeeld aan bestuursorganen om voor handhaving van die regelgeving zorg te dragen. Wat niet helemaal duidelijk is of in Nederland daadwerkelijk een effectief stelsel bestaat door middel waarvan de betreffende voorschriften inderdaad worden nageleefd en de betreffende veiligheidsrisico’s daadwerkelijk worden afgeschermd. Daar worden in de annotaties vraagtekens bijgeplaatst.

Schending zorgplicht

Verder is het zo dat de uitspraak van het EHRM de eerder dit jaar door de Hoge Raad gegeven norm inhaalt. Frappant genoeg is er in de zaak die voor de Hoge Raad diende in eerste aanleg en hoger beroep met de onderhavige Turkse casus geschermd. Het Hof Den Haag heeft de betreffende argumentatie van de hand gewezen en in cassatie is daartegen niet geklaagd. Als dat wel zo zou zijn geweest, zou de Hoge Raad de uiteindelijk door haar opgelegde norm anders gegeven hebben. De Hoge Raad heeft namelijk een hele strenge norm aangelegd om tot aansprakelijkheid van de overheid wegens toezichtsfalen te komen. Slechts in uitzonderlijke situaties is volgens de Hoge Raad pas sprake van aansprakelijkheid. De norm die het Europese Hof oplegt is soepeler, gezien de in het arrest geformuleerde zorgplicht.

Algemeen toezichtsfalen

Bij toezichtsfalen wordt een onderscheid gemaakt tussen algemeen en concreet toezichtsfalen. De rechtbank Den Haag heeft in de uitspraak van 5 november 2014 dit onderscheid nader toegelicht.  Als de Staat zijn wettelijke taken verwaarloost, dan wordt gesproken over algemeen toezichtsfalen. Slechts in uitzonderlijke gevallen kan een dergelijke taakverwaarlozing onrechtmatig zijn jegens een individuele burger.

Concreet toezichtsfalen

Van concreet toezichtsfalen is sprake als de Staat bewust concrete aanwijzingen heeft genegeerd of waarschuwingen dat bepaalde regels of voorschriften worden overtreden in de wind heeft geslagen.

En dat is voor de bouwpraktijk weer van groot belang. En meer specifiek voor overheden die zich geconfronteerd zien met de vraagstukken van handhaving en daar waar het misgaat geconfronteerd ziet met aanspraken. Weet dan dus dat het arrest van de Hoge Raad achterhaald is en dat het Europese Hof strenger is voor de overheid. Een vordering ter zake van toezichtsfalen zou dan eerder kunnen worden toegewezen.

Bron: Europees Hof voor de Rechten van de Mens 4 oktober 2016, gepubliceerd in: TBR 2017/147 (Cevrioğlu/Turkije).