Contracteren met gemeente? Hoge Raad benadrukt autonome positie gemeenteraad

Mag een wederpartij van de gemeente er op vertrouwen dat handelingen van het College de instemming van de gemeenteraad hebben, ondanks dat het vertrouwen niet mede wordt ontleend aan het toedoen van de raad zelf? In dit artikel wordt het arrest van de Hoge Raad van 26 juni 2015 besproken en wordt deze vraag beantwoord.

De casus

De gemeente Hof van Twente (‘de gemeente’) onderhandelde jarenlang met een projectontwikkelaar (‘de Ontwikkelaar’) over de realisatie van een recreatiepark. Het recreatiepark zou 350 vakantiebungalows en een 27-holes golfbaan omvatten en de naam “Landgoed Hof van Twente” krijgen.

Samenwerkingsovereenkomst en realisatieovereenkomst

De gemeente en de Ontwikkelaar hebben in 2005 een samenwerkingsovereenkomst gesloten waarin de voorwaarden van de samenwerking nader zijn uitgewerkt. In de daaropvolgende realisatieovereenkomst zouden de afspraken meer gedetailleerd worden omschreven.

Tijdens onderhandelingen heeft steeds centraal gestaan dat permanente bewoning van de recreatiewoningen niet is toegestaan en moest worden voorkomen. In oktober 2008 is het eerste concept van de realisatieovereenkomst aan de Ontwikkelaar toegezonden. Vanwege een uitpondingsverbod heeft de Ontwikkelaar aangegeven met de realisatieovereenkomst niet in te kunnen stemmen. Via uitponding bestaat de mogelijkheid voor de Ontwikkelaar om de recreatiewoningen (bijvoorbeeld als belegggingsproject) te koop aan te bieden. De realisatieovereenkomst is om die reden gewijzigd en het uitpondingsverbod komt niet meer voor in de definitieve tekst.

Tijdens de raadsvergadering van 24 november 2009, ligt het bestemmings­plan ter vaststelling voor aan de raadsvergadering. Bovendien staat het instemmen en het ondertekenen van de realisatieovereenkomst door de gemeente op de agenda. Echter, vanwege het achterwege laten van een uitpondingsverbod besluit de gemeenteraad om het bestemmingsplan niet vast te stellen omdat de gemeenteraad toch vreest voor permanente bewoning van de recreatiewoningen.

Het geschil

De Ontwikkelaar laat bij brief van 14 december 2009 aan de gemeente weten dat zij als gevolg van deze gang van zaken schade heeft geleden. De gemeente beroept zich echter op het feit dat in de samenwerkingsovereenkomst en de voorbereidende realisatie­overeenkomst het voorbehoud is gemaakt van vaststelling van het bestemmingsplan. Het college van burgemeester en wethouders (‘het College’) heeft de samenwerkingsovereenkomst buiten­gerechtelijk ontbonden omdat het voorbehoud niet is vervuld.

De Ontwikkelaar vordert een aantal verklaringen voor recht, onder meer dat de gemeente jegens de Ontwikkelaar wanprestatie heeft gepleegd, dat de gemeente onrechtmatig jegens de Ontwikkelaar heeft gehandeld, dat de gemeente de onderhandelingen met de Ontwikkelaar ongeoorloofd heeft afgebroken, dat de gemeente in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dat de gemeente uit hoofde van het voorgaande jegens de Ontwikkelaar aansprakelijk is. Voorts vordert de Ontwikkelaar veroordeling van de gemeente om de door de  Ontwikkelaar geleden schade te betalen.

Beoordeling Rechtbank

De rechtbank heeft de vorderingen van de Ontwikkelaar afgewezen. De rechtbank overweegt dat sprake zou zijn van een voorbehoud tot goedkeuring van de gemeenteraad en dat er geen moment valt aan te wijzen waarop bij de Ontwikkelaar het gerecht­vaardigd vertrouwen is ontstaan dat zonder twijfel een realisatieovereenkomst met de gemeente zou worden gesloten en het bestemmingsplan zou worden vastgesteld.

Beoordeling Gerechtshof

Het hof heeft daarentegen geoordeeld dat de realisatieovereenkomst conform het door de Ontwikkelaar ondertekende exemplaar tussen partijen geldt en dat de gemeente aansprakelijk is voor de door de Ontwikkelaar geleden schade als gevolg van de niet-nakoming daarvan.

Het hof overweegt dat het College op grond van artikel 160 lid 1, aanhef en onder e van de Gemeentewet zelfstandig bevoegd is de gemeente te binden. Ook wanneer de overeenkomst is aangegaan zonder een besluit van een bevoegd orgaan, kan de gemeente op grond van het vertrouwensbeginsel zijn gebonden aan de overeenkomst. Hoewel de realisatieovereenkomst op grond van de samenwerkingsovereenkomst de goedkeuring behoefde van de gemeenteraad, hoefde de Ontwikkelaar volgens het hof er geen rekening mee te houden dat de gemeenteraad op het allerlaatste moment ten aanzien van de uitponding nog aanvullende voorwaarden zou stellen. Refererend aan het bepaalde in artikel 6:23 BW concludeert het hof:

“2.29 Onder de omstandigheden gelijk hiervoor is overwogen brengen de redelijkheid en billijkheid naar het oordeel van het hof mee dat de voorwaarden het goedkeuren van de overeenkomst door de raad als vervuld (als opschortend van aard) en respectievelijk als niet vervuld (als ontbindend van aard) heeft te gelden, zodat de (niet-)vervulling van de voorwaarden niet leidt tot tenietgaan van de overeenkomst en derhalve sprake is van een onvoorwaardelijke overeenkomst. Dat de raad de overeenkomst niet (onvoorwaardelijk) heeft willen goedkeuren staat aan dit oordeel niet in de weg. Dit oordeel brengt mee dat de exploitatieovereenkomst conform het door Landgoed reeds ondertekende exemplaren tussen partijen geldt. De (gewijzigde) vordering tot nakoming van deze overeenkomst is, nu de gemeente nakoming daarvan weigert, toewijsbaar. 2.30 Het hof voegt daaraan toe dat onder vermelde omstandigheden een beroep van de gemeente op het voorbehoud tevens naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is.”

Beoordeling Hoge Raad

Tegen de arresten van het hof heeft de gemeente beroep in cassatie ingesteld. Volgens de Hoge Raad heeft het hof miskend dat het door de gemeente bij de Ontwikkelaar gewekte vertrouwen grotendeels gebaseerd is op omstandigheden waarbij de gemeenteraad zelf niet betrokken is geweest. De Hoge Raad kent groot gewicht toe aan de bevoegdheidsverdeling tussen het College en de gemeenteraad en vernietigt derhalve het arrest van het hof.

Het bij de ontwikkelaar gewekte vertrouwen kan volgens de Hoge Raad geen rol spelen als dat vertrouwen niet is gewekt door de gemeenteraad zelf. De gemeenteraad neemt immers op grond van het goedkeuringsvoorbehoud een zelfstandige en onafhankelijke positie in en de vervulling van de voorwaarde is afhankelijk gesteld van zijn instemming.

De Hoge Raad benadrukt in deze uitspraak de zelfstandige en onafhankelijke positie van de gemeenteraad ten opzichte van het College. Voor de gebondenheid van de gemeente als contractspartij neemt de Hoge Raad als uitgangspunt dat grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid zonder instemming van de gemeente­raad, in gevallen waar de gemeenteraad wel een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt. Dit geldt volgens de Hoge Raad dus ook wanneer de formele positie is gecreëerd via een contractueel voorbehoud van instemming.

Conclusie

Dit is een interessant arrest over de verhouding van de Gemeentewet tot artikel 6:23 BW. Op grond van het arrest mag een wederpartij er niet op mag vertrouwen dat handelingen van het College de instemming van de gemeenteraad hebben, als dat vertrouwen niet mede wordt ontleend aan het toedoen van de gemeenteraad zelf.

Mocht u vragen hebben over contracteren door of met de overheid dan kunt u contact met een van onze specialisten opnemen.