Aanbestedingsrecht: gewekt vertrouwen bij verlenging raamovereenkomst?

Een gemeente heeft het maaien van bermen en taluds en het schouwen van watergangen na een Europese aanbesteding in 2021 opgedragen aan een aannemer. De gemeente geeft de opdracht voor een periode van één jaar, met maximaal drie verlengingen van een jaar. De overeenkomst kan duren tot en met 31 december 2024. In het derde jaar mailt de directievoerder dat de overeenkomst wordt verlengd tot en met 31 december 2027. Drie jaar langer dan de oorspronkelijke looptijd dus. Het gemeentebestuur raakt later op de hoogte van deze e-mail en laat de overeenkomst eindigen per 31 december 2024. Zij draagt het werk na een nieuwe aanbesteding op aan een derde.

De aannemer laat het hier niet bij zitten, zij stelt € 500.000, – in machines geïnvesteerd te hebben. Zij stelt in een procedure meerdere vorderingen in, waarbij de aannemer zich onder meer beroept op verlenging van de overeenkomst en op gerechtvaardigd vertrouwen.

De zaak in hoofdlijnen

De raamovereenkomst die tussen de gemeente en de aannemer is gesloten bepaalt dat nadere afspraken in een schriftelijk addendum moet worden vastgelegd. Partijen moeten daarbij binnen de kaders van de Aanbestedingswet 2012 blijven. De gemeente kan de raamovereenkomst opzeggen, waarbij zij een termijn van drie maanden in acht moet nemen.

De gemeente heeft een Stadsbedrijf. De directievoerders binnen het Stadsbedrijf houden toezicht op de uitvoering van de overeenkomsten.

Begin 2023 heeft de directievoerder laten weten dat de gemeente wil overgaan op een andere manier van maaien. De aannemer heeft laten weten dat zij investeringen in machines zal moeten doen. Zij wil wel meewerken aan een wijziging, maar alleen als de looptijd van de overeenkomst verlengd wordt. De directievoerder bevestigt dat de overeenkomst wordt verlengd tot en met 31 december 2027. De aannemer investeert daarna ruim € 500.000, – in nieuwe machines.

Later in 2023 raakt het gemeentebestuur op de hoogte van de e-mail. Het bestuur van de gemeente laat weten dat opnieuw moet worden aanbesteed en dat alleen het maaiseizoen 2024 nog met de aannemer wordt afgemaakt. Het werk wordt opnieuw aanbesteed.

Vorderingen van de aannemer

De aannemer begint een procedure bij de rechtbank. Zij vordert daarin onder meer een bevestiging dat de overeenkomst is verlengd. Voor het geval dat niet slaagt, vordert de aannemer een verklaring dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld doordat de gemeente het vertrouwen heeft gewekt dat de overeenkomst zou worden verlengd maar dat niet heeft gedaan. Daarbij vordert de aannemer een voorschot van € 360.000, – op haar schade.

Kon de raamovereenkomst worden verlengd?

De rechtbank komt tot het oordeel dat de raamovereenkomst niet is verlengd door de e-mail van de directievoerder begin 2023.

Uit de aanbestedingsstukken volgt dat de overeenkomst maximaal vier jaar mag duren. Een verlenging daarbuiten is volgens de Aanbestedingswet 2012 een wezenlijke wijziging die een nieuwe aanbesteding vereist.

De raamovereenkomst zelf is daarmee in lijn. Nadere afspraken moeten gaan over de uitvoering, moeten in een addendum worden vastgelegd en binnen de aanbestedingsrechtelijke kaders blijven. Verlenging tot en met 31 december 2027 voldoet niet aan deze voorwaarden.

Vertrouwensbeginsel en bevoegdheden

Voor het beroep op het vertrouwensbeginsel knoopt de rechtbank aan bij het bestuursrechtelijke toetsingskader van de Afdeling Bestuursrechtspraak (ABRvS). De ABRvS kijkt of er een toezegging is gedaan, of die aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend en wat de betekenis is van het gewekte vertrouwen.

De rechtbank komt hier tot de conclusie dat er geen sprake is van een toezegging:

1. De verlenging tot en met 31 december 2027 was in strijd met de wet en lag buiten de bevoegdheid van de directievoerder. Het is een wezenlijke wijziging die tot een nieuwe aanbesteding had moeten leiden.
2. De aannemer had een onderzoeksplicht, die zij niet is nagekomen. Zij is een professionele partij omdat zij vaker op aanbestedingen inschrijft en bekend is met raamovereenkomsten.
3. De directievoerder was niet bevoegd om tot de privaatrechtelijke handeling (verlenging) te besluiten. Die bevoegdheid ligt bij het college, vertegenwoordigd door de burgemeester. De burgemeester heeft destijds ook de raamovereenkomst ondertekend.
4. Uit de e-mail waarop de aannemer zich beroept, blijkt niet dat de directievoerder namens het college handelde. Het college heeft ook nergens de schijn gewekt dat de directievoerder bevoegd was. Verder bevat de e-mail geen details, zoals de nieuwe prijzen. Uit latere documenten blijkt dat over de prijzen nog overeenstemming moest worden bereikt.

De rechtbank komt daarmee niet toe aan de vervolgstappen van het vertrouwenskader en zij wijst de vorderingen van de aannemer af.

Conclusie

De eerste stap bij het vertrouwensbeginsel is of er een toezegging is. Let erop dat een toezegging wordt gedaan door het bevoegde orgaan, of zorg ervoor dat het bevoegde orgaan op zijn minst op de hoogte is. Vraag zo nodig naar de bevoegdheid of doe onderzoek naar interne bevoegdheidsverdelingen. Verder mag een gestelde toezegging niet in strijd komen met de wet en moet voldaan zijn aan eisen uit een contract, zoals een schriftelijk addendum dat door beide partijen is getekend. Zonder dat aan deze elementen is voldaan, is het uiterst risicovol om te handelen op grond van de (vermeende) toezegging, bijvoorbeeld door kosten te maken. Dat kan betekenen dat de gemaakte kosten niet kunnen worden teruggevorderd.

Heeft u zelf vragen over aanbestedende diensten? Neem dan contact op met een van onze specialisten aanbestedingsrecht. Wij ondersteunen u graag.