Experimenteren met omgevingsplannen

De nieuwe Omgevingswet is nog niet in werking getreden. Zonder Omgevingswet is het echter ook al mogelijk om omgevingsplannen vast te stellen die stand houden bij de Afdeling. Waar moet u rekening mee houden?

De gemeente Den Haag heeft het omgevingsplan Binckhorst vastgesteld. Dit omgevingsplan wordt door de Afdeling in de uitspraak van 24 november 2021 in grote lijnen in stand gehouden. Wat kan er nu wel en niet geregeld worden in een dergelijk omgevingsplan? En hoe zit het nu met de dynamische verwijzing naar beleidsregels?

Achtergrond omgevingsplan De Binckhorst

De gemeente Den Haag heeft met het omgevingsplan de wijk Binckhorst, die bekend stond om haar industrie, bedrijven en kantoren willen ontwikkelen tot een stadswijk waar wordt gewoond en gewerkt.

Transformatiegebied

Op het moment dat op de verbeelding van het omgevingsplan wordt geklikt via ruimtelijkeplannen.nl dan is de enkelbestemming transformatiegebied zichtbaar en daarnaast één of meerdere gebiedsaanduidingen.

De gemeente heeft ervoor gekozen om in de regels van het omgevingsplan op te nemen welke activiteiten en functies zijn toegestaan in het transformatiegebied. Deze functies zijn heel breed en variëren bijvoorbeeld van wonen tot het exploiteren van een bedrijf, een hotel, een horeca-inrichting, het houden van evenementen etc. Bij deze activiteiten horen randvoorwaarden.

Er is als randvoorwaarde bijvoorbeeld geregeld welke geluidsbelasting er mag zijn op de grens van een geluidgevoelig terrein. Ook staat bijvoorbeeld opgenomen dat de kwaliteit van de bodem niet mag worden verslechterd en dat ter plaatse van het gezoneerd industrieterrein geen nieuwe woningen of andere geluidgevoelige objecten mogen komen. Daarnaast staat opgenomen dat er rekening moet worden gehouden met de goede bereikbaarheid van de Binckhorst. Tevens staat opgenomen dat de sociale veiligheid niet onevenredig mag worden aangetast, er rekening moet worden gehouden met ecologische waarden en waar mogelijk versterkt moeten worden; en er staat bijvoorbeeld opgenomen op welke wijze het groepsrisico moet worden beoordeeld.

Houdt de enkelbestemming transformatiegebied met de randvoorwaarden stand bij de Afdeling? Dat zou namelijk betekenen dat andere omgevingsplannen ook op deze manier ingericht kunnen worden.

De Afdeling overweegt dat de Raad beleidsruimte heeft om een plansystematiek in de planregels op te nemen die recht doet aan de organische transformatie van de Binckhorst. De functie transformatiegebied mag dus worden opgenomen waarbij de Raad naar het oordeel van de Afdeling heeft kunnen afzien van het opnemen van specifieke bedrijfsbestemmingen voor de bestaande bedrijfsactiviteiten.

Toegestane activiteiten

Net zoals straks in de Omgevingswet zijn er in het omgevingsplan activiteiten (in plaats van bestemmingen) opgenomen die zijn toegestaan. Het gaat bijvoorbeeld om de activiteit houden van een kantoor, houden van maatschappelijke diensten en activiteiten gericht op cultuur en ontspanning. Dit houdt stand bij de Afdeling.

Tabel bedrijfsactiviteiten

De gemeente heeft daarnaast een tabel met toegestane bedrijfsactiviteiten opgesteld. Dit zijn bijvoorbeeld activiteiten zoals het exploiteren van een bestaand bedrijf met maximale richtafstand van 10 meter voor geluid en 30 meter voor geur en gevaar.

De Afdeling overweegt in de uitspraak dat het van belang is dat de bestaande bedrijven voortgezet kunnen worden. De Afdeling vindt het in beginsel voldoende duidelijk welke bestaande bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan en kunnen worden voortgezet. Dit met uitzondering van een aantal bedrijfsactiviteiten. De Afdeling geeft aan dat op het moment dat de specifieke beschrijving van de aard van de activiteit in de tabel ontbreekt en ook uit de titel onvoldoende duidelijk is welke activiteit is toegestaan sprake is van onvoldoende rechtszekerheid. Het is dus wel van belang om voldoende specifiek aan te geven welke bedrijf is toegestaan.

Daarnaast zijn burgemeester en wethouders bevoegd om activiteiten uit de lijst te verwijderen als de betreffende activiteit feitelijk is beëindigd en/of het betreffende perceel tenminste twee jaar niet in gebruik is voor de in de tabel bestaande activiteiten. Op het moment dat dat gebeurt kan de met de wijziging vrijgekomen gebruiksruimte beschikbaar worden gesteld voor nieuwe activiteiten. Dit is naar het oordeel van de Afdeling toegestaan.

Richtafstanden

In de tabel met bedrijfsactiviteiten worden richtafstanden gebruikt. Dit zijn de richtafstanden uit de brochure bedrijven en milieusanering. De Afdeling geeft aan dat de VNG-brochure een indicatief en globaal karakter heeft en als hulpmiddel dient bij het ontwerpen van een bestemmingsplan. Deze brochure is bedoeld voor nieuwe situaties en niet voor de toetsing van bestaande situaties. Wel kan de brochure bij bestaande situaties een indicatie geven van de mate van hinder bij bestaande conflictsituaties. Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018. De Afdeling is van oordeel dat de Raad het gebied terecht heeft gekwalificeerd als gemengd gebied waardoor de richtafstanden met één afstandstap mochten worden verlaagd.

Open normen met een dynamische verwijzing

In het omgevingsplan staan open normen opgenomen met een dynamische verwijzing naar beleidsregels. Dit betreft bijvoorbeeld de verwijzing naar de beleidsregel ‘Bestaande bedrijven’.

De Afdeling overweegt dat een dynamische verwijzing naar beleidsregels is toegestaan. Dit is al in de uitspraak van 19 augustus 2020 bevestigd. Daarnaast verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 27 oktober 2021. In deze uitspraak is de Afdeling uitvoerig ingegaan op de vraag wanneer open normen nog toegestaan zijn in de planregels. Lees ook: Begrenzing van open normen in een bestemmingsplan.

Kort gezegd moeten deze open normen voldoende concreet en objectief begrensbaar zijn. De rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in het (betrokken deel van het) plangebied en de eigenaren en gebruikers van de vergunning ervan brengt dit met zich mee.

Daarbij is naar het oordeel van de Afdeling bovendien het volgende van belang. Om te beoordelen of een plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening of, zoals in dit geval bij een bestemmingsplan verbrede reikwijdte voldoet aan de doelstellingen, als opgenomen in artikel 7c lid 1 onder a en b van het Besluit uitvoering Chw, de belangen zorgvuldig en evenwichtig zijn afgewogen en geen sprake is van strijd met het recht  moeten de verbeelding en de planregels voldoende inzicht moeten bieden in de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.

De Afdeling gaat dan vervolgens in op de vraag wat de verschillen zijn tussen een toetsingskader voor een bestemmingsplan én een besluit tot vaststelling van een beleidsregel. Deze verschillen zijn bijvoorbeeld gelegen in de voorbereiding en de mogelijkheid om rechtstreeks rechtsmiddelen aan te wenden. Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is tenslotte afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, terwijl tegen een beleidsregel alleen indirect kan worden opgekomen in het kader van de, bijvoorbeeld, tegen een omgevingsvergunning aan te wenden rechtsmiddelen. Verder is volgens de Afdeling aan een beleidsregel inherent dat daarvan op grond van artikel 4:84 van de Awb kan worden afgeweken.

De beantwoording van de vraag of een in de planregels opgenomen open norm voldoende concreet en objectief begrensd is, hangt volgens de Afdeling af van de omstandigheden van het geval.

Hierbij kan volgens de Afdeling onder meer belang worden gehecht aan:

1) de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm en, in samenhang daarmee, de beleidsregel, zien,
2) het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm,
3) de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur, en
4) de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet.

Daarbij is volgens de Afdeling van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en de omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.

De Afdeling overweegt dat in dit omgevingsplan met de toevoeging van de zinsnede “met dien verstande dat er voor de bestaande bedrijfsvoering benodigde milieuruimte wordt gerespecteerd” afdoende geborgd is dat de bedrijfsvoering van bestaande bedrijven onbelemmerd kan worden voortgezet. De Afdeling is gelet hierop van oordeel dat de open norm voldoende concreet en objectief begrensd is. Dit betekent dat de open norm met een dynamische verwijzing naar de beleidsregel “Bestaande bedrijven” niet leidt tot rechtsonzekerheid.

Conclusie

Kortom, uit de onderhavige uitspraak volgt dat gemeentes omgevingsplannen kunnen vaststellen die stand houden bij de Afdeling. In het omgevingsplan en in de uitspraak staat opgenomen op welke wijze de verbeelding en de regels ingericht kunnen worden bij een dergelijk omgevingsplan. Dit geeft duidelijkheid bij het opstellen van omgevingsplannen. Daarnaast staat er in deze uitspraak een voorbeeld van een dynamische verwijzing die de toets van de Afdeling kan doorstaan.

Mocht u vragen hebben over omgevingsplannen dan kunt u contact opnemen met één van onze specialisten overheidsrecht.