Raad van State over formele bestuurlijke besluitvorming

Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) als vervanging van de Wet openbaarheid van bestuur in werking getreden. In een recente uitspraak boog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich over de toepassing van de Woo. De Raad van State heeft een conclusie gevraagd aan A-G Peter Wattel en mede op basis daarvan uitspraak gedaan.

Het Woo-verzoek

Door een burger is bij het college van Nunspeet een Woo-verzoek ingediend om documenten openbaar te maken die ten grondslag liggen aan het ontwerpbestemmingsplan “Veelhorsterweg 21/23”. Het college heeft enkele documenten openbaar gemaakt, maar één memo niet. Het college heeft de openbaarmaking daarvan op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo geweigerd. Vanwege het feit dat de memo is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Over deze weigering is bij de rechtbank geprocedeerd. De rechtbank overweegt dat het college de memo openbaar moet maken. Volgens de rechtbank is de memo opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming zoals bedoeld in artikel 5.2, derde lid, van de Woo. Het kunnen voeren van intern beraad door openbaarmaking van de memo wordt niet onevenredig geschaad.

Bij de Raad van State ligt vervolgens de vraag voor of de memo een document is dat opgesteld is ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming.

Wat is formele bestuurlijke besluitvorming?

Volgens de Raad van State zijn de wettekst en de wetsgeschiedenis onvoldoende duidelijk over wat voor documenten onder formele bestuurlijke besluitvorming vallen. Dat zal volgens de Raad van State van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Daarbij kan relevant zijn of het document aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan is voorgelegd.

Volgens de Raad van State vallen de volgende documenten niet onder formele bestuurlijke besluitvorming: (i) documenten die niet of nog niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager of dat bestuursorgaan, (ii) die nog niet rijp zijn, of (iii) die nog circuleren in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen.

Tot slot wordt door de Raad van State overwogen dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming ruimer is dan het besluitbegrip uit artikel 1:3 van de Awb. Denk bijvoorbeeld aan de door de raad of het college vastgestelde wettelijk onverplichte gebiedsvisies.

Memo valt onder formele bestuurlijke besluitvorming

De Raad van State oordeelt dat de memo valt onder formele bestuurlijke besluitvorming. Met de memo was sprake van interne advisering aan de wethouder Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting in het kader van het traject om een bestemmingsplan vast te stellen. In de memo wordt de wethouder geadviseerd om aanvullend onderzoek te laten doen, de toelichting aan te passen en het ontwerpbestemmingsplan opnieuw ter inzage te leggen. Dat valt volgens de Raad van State binnen het taakveld van de wethouder. De memo was rijp om ten behoeve van besluitvorming aan de wethouder te worden voorgelegd en de wethouder heeft op basis daarvan ook een besluit genomen.

De Raad van State concludeerde dat het college de memo in zijn geheel binnen twee weken openbaar dient te maken.

Conclusie

Het gevolg van de uitspraak is dat documenten met persoonlijke beleidsopvattingen sneller openbaar gemaakt dienen te worden. Al dan niet gedeeltelijke weigering is nog wel mogelijk als door openbaarmaking van die persoonlijke beleidsopvattingen het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. Dat moet door het bestuursorgaan wel met concrete omstandigheden worden onderbouwd.

De Raad van State concludeerde dat het college de memo in zijn geheel binnen twee weken openbaar dient te maken.

Heeft u vragen over de toepassing van de Woo? Neem dan contact op met een van onze specialisten.