De bewijslastverdeling bij de Dienstenrichtlijn
De Europese Dienstenrichtlijn heeft betrekking op allerlei diensten, waaronder detailhandel, toerisme, en de vrijetijdssector. In toenemende mate wordt in procedures door partijen een beroep gedaan op deze richtlijn. Als een partij stelt dat een planregel uit een bestemmingsplan niet in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn, hoe wordt dit dan beoordeeld?
Bewijslastverdeling
De Afdeling heeft op 19 februari 2020 de bewijslastverdeling bij een beroep op de Dienstenrichtlijn uiteengezet. Omdat duidelijk wordt geschetst wie wat dient te onderbouwen, wordt deze uitspraak besproken. In alle procedures waarop een beroep is gedaan op deze richtlijn, kan namelijk ter discussie staan op wie de bewijslast rust.
Bedrijventerrein Diemen
De zaak gaat over een bestemmingsplan Bedrijventerrein Diemen dat geldt op een bedrijventerrein in Diemen. Dit plan bevat een planregel waardoor reguliere detailhandel in de panden die zijn bestemd tot Bedrijventerrein, niet is toegestaan.
Gebruik voor detailhandel
Een partij vraagt bij het college een vergunning om af te wijken van dit bestemmingsplan voor een aantal panden. Daarin is gevraagd om onder andere reguliere detailhandel toe te staan. Het college weigert dit, omdat het bestemmingsplan dit niet toestaat. De aanvrager dient een tweede aanvraag in om in één van de panden een speelparadijs te realiseren. Deze aanvraag wordt vergund, en staat verder niet meer ter discussie.
Strijd Dienstenrichtlijn
Over de weigering van het college om reguliere detailhandel toe te staan, wordt door de aanvrager geprocedeerd. Het bezwaar wordt ongegrond verklaard, waartegen de aanvrager in beroep gaat bij de rechtbank Amsterdam. De rechtbank stelt de aanvrager op 12 december 2018 in het gelijk.
Motiveringsplicht college
De rechtbank vindt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de planregel uit het bestemmingsplan wel in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. De rechtbank verklaart het beroep van de aanvrager gegrond, waardoor het college opnieuw op het bezwaar moet beslissen. Het college weigert vervolgens opnieuw de aanvraag, en gaat in hoger beroep.
Beoordeling beroep Dienstenrichtlijn
De Afdeling stelt vast dat de planregel een eis is waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Detailhandel is een dienst volgens de richtlijn. Dat volgt uit het arrest van het Hof van Justitie over Vissers Vastgoed/Appingedam van 30 januari 2018, en de uitspraken van de Afdeling daarover.
Voldoet planregel aan Dienstenrichtlijn?
De planregel is in overeenstemming met het discriminatieverbod van artikel 15, derde lid, onder a van de Dienstenrichtlijn. In hoger beroep ligt voor of de planregel voldoet aan de andere eisen van dit lid, namelijk noodzakelijkheid en evenredigheid. De Afdeling zet vervolgens uiteen hoe dit beroep wordt beoordeeld.
- Beperking
De partij die stelt dat de eis een beperking is, in strijd is met de Dienstenrichtlijn, die moet dit beargumenteren.
- Onderbouwingsplicht bestuursorgaan
Is voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van een beperking, dan moet het bestuursorgaan onderbouwen dat de eis wel in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Kort gezegd: Is de planregel gerechtvaardigd gelet op de eisen uit de richtlijn? Hoe kan het college dit onderbouwen?
Motivering
De Afdeling stelt dat het college ter onderbouwing kan verwijzen naar de toelichting bij een bestemmingsplan. Als daarin geen motvering staat waarom de planregel in overeenstemming wordt geacht met de Dienstenrichtlijn, dan kan het college een nadere onderbouwing geven voor de in de planregels opgenomen beperking.
Exceptieve toetsing Afdeling
De planregel uit het bestemmingsplan is onherroepelijk. De geweigerde aanvraag is gebaseerd op die planregel. In deze procedure over de geweigerde omgevingsvergunning kan de Afdeling daarom de planregel alleen onverbindend verklaren of buiten toepassing laten, als sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Dit noemt de Afdeling het evidentiecriterium.
Evident in strijd
Aan dit criterium is voldaan als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat de regel in strijd is met bijvoorbeeld de Dienstenrichtlijn. Dit is het geval als iedere motivering ontbreekt. Op het college rust een onderbouwingsplicht om te motiveren dat is voldaan aan de Dienstenrichtlijn. Hoe ver reikt die plicht? Reikt die net zover als die voor de raad in een procedure over een bestemmingsplan, zoals in de Appingedam uitspraak van 24 juli 2019?
Beperktere onderbouwingsplicht
Volgens de Afdeling reikt deze plicht niet zover dat het college de beperking moet onderbouwen met een analyse van specifieke gegevens, zoals de raad heeft gedaan in de Appingedam uitspraak. Ontbreekt een onderbouwing, dan wordt de planregel buiten toepassing gelaten of onverbindend verklaard.
Uitkomst procedure Diemen
Het college heeft volgens de Afdeling in hoger beroep aan haar onderbouwingsplicht voldaan. De planregel is niet evident in strijd met de Dienstenrichtlijn. Dit betekent dat het college terecht de aanvraag heeft geweigerd.
Conclusie
Bij procedures over (de weigering van) een vergunning waarbij een beroep wordt gedaan op de Dienstenrichtlijn, biedt deze uitspraak een handvat om na te gaan of de motivering van het besluit voldoet aan de onderbouwingsplicht. Die motivering dient in te gaan op de vraag of de gestelde beperking voldoet aan de eisen van de richtlijn.
Heeft u vragen over de Dienstenrichtlijn of in een procedure daarmee te maken, neem dan contact met ons op.